Catastro multipropósito en el acuerdo de paz

por

Gloria C. Barney

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Eje central de la Reforma Rural Integral acordada entre las FARC-EP y el Gobierno de Colombia

La Reforma Rural Integral es el Punto 1 del Acuerdo Final para La Terminación del Conflicto y La Construcción de una Paz Estable y Duradera, firmado entre las FARC-EP y el Gobierno Colombiano en noviembre de 2016 (El Acuerdo).

 El Acuerdo está compuesto de varios puntos, que constituyen un todo indisoluble, pero la ubicación de la reforma rural integral como punto inicial permite deducir que ésta es, junto con la desmovilización de los combatientes, uno de los asuntos de mayor importancia concertados.

El Acuerdo firmado busca terminar con la guerra, pero también pretende “contribuir a la transformación estructural del campo, cerrando las brechas entre el campo y la ciudad y creando condiciones de bienestar y buen vivir para la población rural”.

Según el texto de El Acuerdo, la Reforma Rural Integral (RRI) tiene varios componentes:

  1. Acceso y Uso. Tierras improductivas. Formalización de la propiedad. Frontera agrícola y protección de zonas de reserva.
    1. Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)
    2. Infraestructura y adecuación de tierras

El componente de Acceso y Uso a las tierras tiene a su vez varios módulos entre ellos:

  • La creación de un fondo de tierras.
  • La formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural.
  • La Formación y Actualización del Catastro y el impuesto predial rural.

Los distintos módulos están muy relacionados. La creación del fondo de tierras, el impuesto predial y la formalización de la propiedad se hacen muy difíciles de concretar si no se cuenta con un catastro de amplia cobertura y con información fiable. Como bien se señala en el Décimo Informe de verificación de la implementación del acuerdo de paz en Colombia, realizado por la Secretaria Técnica del componente Internacional de verificación CINEP/ PPP–CERAC “el no avanzar en el catastro multipropósito afecta la integralidad de la RRI en materia de formalización, ya que este instrumento contribuye a facilitar la seguridad jurídica y promover la conservación de áreas de interés ambiental” (CINEP 2021).

La experiencia reciente de la Agencia Nacional de tierras, ANT, y de lo realizado por el Ministerio de Agricultura, entre los años 2010 y 2014 en materia de formalización -no obstante, sus importantes logros- mostró que sin el apoyo de una buena información catastral los procesos de formalización se hacen lentos y costosos.  El Decreto Ley 902 de 2017, Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en El Acuerdo Final en materia de tierras,- específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras-, fue sin duda una gran avance en  la  solución del componente legal de la formalización, pues permitió la solución por vía administrativa de los casos donde no había litigio, liberando el proceso de la intervención de los pocos jueces disponibles para atender estos casos. Sin embargo, la necesaria labor de levantamiento de los planos prediales, aun en estos casos no litigiosos, siguió siendo un trabajo difícil y costoso.

En este escrito nos centraremos en el tema catastral, asunto clave para la Reforma Rural Integral.

Catastro Multipropósito (CM)

El Acuerdo firmado señala al catastro como un instrumento necesario para dar seguridad jurídica a la propiedad, adelantar programas de ordenamiento social de la propiedad y tomar decisiones de política pública sobre planeación social, económica y ambiental de los territorios.

La base conceptual de este acuerdo es que contar con un sistema de catastro, además de contribuir a la paz y convivencia de las comunidades, permite dar soporte a un mercado de tierras más transparente, defender los derechos de propiedad, garantizar el flujo de recursos financieros para mejorar la productividad agrícola y dar soporte a la sostenibilidad medioambiental al identificar las áreas susceptibles de proteger.  

En otras palabras, el Catastro Multipropósito generará información de gran valor para hacer la planeación y el ordenamiento del territorio. Facilitará formalizar la tenencia y dar títulos de propiedad a quienes explotan los predios en forma adecuada y pacífica. Habrá mayor certeza jurídica sobre los derechos que se tienen sobre la tierra y las edificaciones, facilitará a los propietarios acceso al crédito necesario para invertir en los predios y dará a los municipios información actualizada sobre el valor de los predios para que con base en ella recauden un impuesto predial universal y progresivo.

El punto 1.1.9 de El Acuerdo, Formación, y actualización del catastro e impuesto predial establece seis acciones, orientadas a:

1) Propiciar el uso adecuado, productivo y sostenible de la tierra,

2) Crear un sistema de información que sirva para la promoción del desarrollo agrario integral,

3) Incrementar el recaudo efectivo de los municipios y la inversión social,

4) Estimular la desconcentración de la propiedad rural improductiva,    

5) Regularizar con transparencia la propiedad de la tierra.

El Gobierno Nacional se compromete así a “establecer un Sistema General de Información Catastral integral y multipropósito que en un plazo máximo de 7 años concrete la formación y actualización del catastro rural y vincule el registro de predios con el catastro”.

Según lo acordado, “…en desarrollo de los principios de Priorización y de Bienestar y Buen vivir, este catastro deberá producir resultados tempranos en las zonas priorizadas, en el marco de lo que acuerden el Gobierno Nacional y las FARC-EP. Este sistema tendrá información desagregada por sexo/género y etnia, que permita, entre otros, contar con información sobre el tamaño y las características de los predios en manos de mujeres, su relación con la tierra y las formas de titulación”.

Antes de la firma de El Acuerdo entre las FARC-EP y el Gobierno Nacional, en la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018), Art. 104, se propuso promover la implementación del catastro multipropósito con el fin de disponer de información que contribuyera a la estabilidad jurídica, el fortalecimiento fiscal, el ordenamiento territorial y la planeación económica y social. Esta misma ley autorizó la delegación de competencias catastrales a municipios, distritos y áreas metropolitanas con más de 500 mil habitantes y capacidades institucionales, técnicas y financieras que les permitieran asumir la tarea catastral. Se buscó así subsanar las serias limitaciones técnicas y, sobre todo, financieras que desde hace muchos años tiene el IGAC para responder por el mantenimiento del catastro.

El presidente Iván Duque asumió el compromiso de que al terminar su cuatrienio 650 municipios, incluyendo la totalidad de municipios con Programas de Desarrollo con Enfoque territorial (PDET), contarían con el Catastro Multipropósito, buscando que los éstos pudieran cobrar el impuesto a la tierra como una nueva fuente de recursos.

En junio del año 2016 el Departamento Nacional de Planeación, DNP, presentó el documento CONPES 3859 Política para la adopción e implementación de un catastro multipropósito rural-urbano (DNP 2016) donde planteaba una estrategia para la implementación de la política pública de catastro multipropósito.

Tres años después, en marzo del 2019, el DNP aprobó un nuevo Documento CONPES (3958) Estrategia para la implementación de la política pública de catastro multipropósito, encaminado a superar las limitaciones presentadas en desarrollo de lo definido en el anterior CONPES. Aquí el gobierno nacional reconoció la necesidad de ajustar la política y superar los problemas de ejecución que tuvieron los llamados “pilotos” realizados antes bajo la dirección del DNP. Se propuso una nueva estrategia para la ejecución de la política de catastro multipropósito. En ese último CONPES se pidió “concepto favorable para contratar operaciones de crédito con la banca multilateral hasta por US$ 150 millones, para financiar parcialmente el programa para la adopción de un catastro multipropósito rural-urbano”.

La nueva política incluye arreglos institucionales: El IGAC se convierte en regulador catastral y gestor por excepción. Este Instituto deja de tener el monopolio de la gestión catastral y se crean los gestores catastrales. A marzo de 2022 se han habilitado 34 gestores que cubren más de 20 municipios.

Es claro que las políticas sobre el catastro contenidas en el Plan de Desarrollo 2014-2018 y en los CONPES ya mencionados, se orientaron a mejorar la información catastral, sin dar prioridad especial a las zonas más atrasadas.  No se dio prelación a las zonas que más necesitaban contar con un catastro actualizado y de mejor calidad. De hecho, es el Distrito de Barranquilla, con predios predominantemente urbanos, el primero en recibir la delegación. Hay además 260 gestores catastrales habilitados, la mitad de ellos municipios de Antioquia, departamento donde el catastro es desde sus inicios independiente del IGAC. Se habilitaron nuevos municipios o departamentos, o esquemas asociativos, como gestores catastrales.  A la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR) se le encargó ahora de la inspección, vigilancia y control.

 El Acuerdo FARC-EP Gobierno Nacional corrigió el sesgo a favor de las zonas urbanas desarrolladas y precisó la importancia de priorizar las zonas rurales, y dentro de éstas las acordadas entre las parten firmantes, en particular los Municipios PDET. Según los definió el Gobierno Nacional estos planes fueron creados para que la acción focalizada en las regiones seleccionadas, permitiera la integralidad en la intervención del Estado.

Punto de partida

Catastro incompleto y desactualizado

En el año 1957 se definió al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) como autoridad catastral. Además del IGAC, hay cuatro entidades territoriales que han sido reconocidas como catastros descentralizados, bajo la vigilancia del IGAC: Medellín, Bogotá, Cali y Antioquia.   La ley 44 de 1990 eliminó la renta de destinación específica para la financiación de las actividades de formación, actualización y conservación del catastro. Se dejo en cabeza de los municipios la financiación de la gestión catastral, teniendo estos restricciones para pagar este gasto considerado un gasto de funcionamiento, un gasto limitado por ley.  La falta de recursos en el IGAC y en los municipios condujo en los años posteriores a las deficiencias del sistema catastral que hoy son sin duda críticas. Colombia paso de tener uno de los mejores catastros de la región a casi perderlo en un lapso de 30 años.

Cada que se da una mutación en un predio por fraccionamiento o agrupación con predios colindantes se genera un nuevo objeto catastral. La actualización busca incorporar esos cambios y generar los nuevos planos. Si esto no se hace con cierta regularidad la información original deja de ser reflejo de la realidad en la zona intervenida. Se pierde el inventario.

El propósito orientador del catastro fue hasta ahora uno solo. Cobrar el impuesto predial a los propietarios o poseedores identificados durante el recorrido por los municipios.  Al hacer la formación (inventario inicial) se anotan las características de los predios encontrados, sus medidas y linderos en forma aproximada y el nombre del propietario o poseedor. No se recorre toda el área municipal y menos todas las áreas rurales.

La formación catastral, contrario a lo que se piensa, no es un inventario del territorio hecho mediante un recorrido continuo. A diferencia de los catastros de otros países, no se anotan los parques, ni los ríos, ni otros objetos geográficos (lagos, lagunas, pajonales, bosques etc.). Tampoco los predios deshabitados.

 Según informa el IGAC, para el año 2019, el catastro en Colombia estaba incompleto ya que el 28% de la superficie del país no tenía ninguna información catastral (no estaba formado).  Donde sí se había hecho el inventario inicial el catastro estaba bastante desactualizado. Según el CONPES 3958 “…el promedio de desactualización… es de 12.2 años, lo cual supera en más del doble el plazo de 5 años que establece la ley para realizar actualizaciones.  Si no cambian las condiciones del modelo de gestión catastral actual y no se realizan actualizaciones catastrales en los próximos años, para el 2022 el 99% del territorio estaría desactualizado o no formado” (DNP 2019).

Estas cifras ocultan algo aún más grave y es que según IGAC, ya en el año 2019, el área rural actualizada era solo del 5.6% y el área no formada del 28.42%.

Como se anotó antes, esta cobertura incompleta se explica porque el único propósito del catastro era fiscal. Sólo ahora se ha definido hacer un catastro con propósito múltiple. No solo tributario, y se espera tener mayor cobertura. Sin que se sepa aún cuánto se espera inventariar.

Registro predial con poca cobertura

Más del 50% de los predios rurales se encuentran en situación de informalidad (Censo Agropecuario, 2015). Quiere esto decir que no tiene propietario registrado.

El registro que lleva la Superintendencia de Notariado y registro (SNR), tiene serios problemas. La información está en libros no sistematizados o bases de datos en sistemas de archivo antiguos no siempre recuperables. La SNR maneja más de 18 millones de números de matrículas. Tiene dos sistemas de información, el Folio Magnético y el Sistema de Información Registral (SIR).  Esta entidad no cuenta con un diagnóstico integral de archivos como lo ordenó la Ley 594 de 2000 y su Decreto Reglamentario 2609 de 2012. No se sabe, de manera concreta, el estado actual de la información registral, necesaria para determinar el plan de trabajo a desarrollar en la etapa de conservación, digitalización, sistematización, indexación y migración de los libros del antiguo sistema de registro al nuevo. 

La cobertura del registro es muy baja, en especial en las zonas rurales. Solo el 21.5 %de las víctimas de despojo o abandono de predios tienen escrituras públicas debidamente registradas. (Comisión de Seguimiento a la Restitución, 2011).

En teoría se espera que no haya propiedad de la tierra sin registro, ni registro sin levantamiento (plano) catastral. Además, se esperaría que todo levantamiento tuviera definición de límites y medidas reales que coincidieran con lo que tiene registro asociado a cada predio. Actualmente, la información de registro es la que se traslada de escritura en escritura sin que exista ninguna verificación con la información real, o catastral. En el primer caso se copia lo que trae la escritura anterior, mientras que se supone que el catastro anota lo que encuentra en terreno, sea esta medida real o aproximada, es la que calculan en terreno o con métodos cartográficos.

Catastro y registro con información no interrelacionada

Aunque desde hace muchos años se ha identificado el serio problema de la no interrelación del catastro y el registro, y se han propuesto ajustes normativos y procedimientos tecnológicos las acciones más importantes siguen sin efectuarse, en parte por la complejidad de la tarea y la falta de recursos.

Según el CONPES  3958 “Con corte a marzo de 2015 de 3.293.219 predios rurales reportados por el catastro de IGAC, solo el 46% encontró su pareja en registro (logró asociar el código catastral con el respectivo folio de matrícula inmobiliaria).

Se necesita asegurar la interoperabilidad del catastro y registro. El que la información de registro de instrumentos públicos (escrituras) no esté interrelacionada con la de catastro, es un problema serio que ha querido solucionarse desde hace muchos años sin que hasta la fecha se haya dado la necesaria articulación.  Este es un tema recurrente. Se han expedido varias normas al respecto, para citar solo algunas: el Estatuto de Registro de 1970 o la Ley 1579 de 2012 y la Circular Conjunta IGAC 1101 SNR 11344 de 31 de diciembre, 2020.  El CONPES 3641 de 2010 aprobó una política nacional para consolidar la interrelación de catastro y registro. Todos los esfuerzos normativos buscan facilitar el intercambio, unificación, mantenimiento y acceso a la información, tanto catastral como registral, por parte de los actores del proceso.  La reiteración en la necesidad de relacionar la información lleva muchos años, pero pocos avances y esto se debe a las dificultades técnicas y legales de relacionar información muy dispar. El esfuerzo de hacer otra vez el barrido completo, y la recolección de la información sobre los propietarios, ocupantes o poseedores, junto con los levantamientos catastrales permitirán rehacer las bases de datos de catastro y registro y mejorar su correlación.

Para mejorar la integración catastro – registro y la Interoperabilidad con otros Sistemas de Información se implementó hace algún tiempo el NUPRE (Número Único Predial) entre catastro y registro. Sin embargo, este es solo un primer paso.

Muchas veces se pregunta en Colombia por qué no hay un inventario catastral de baldíos. Se entenderá que la idea inicial que orientó la actividad catastral fue la de encontrar a quien cobrar el impuesto predial. Nunca se ha pretendido, hasta ahora, tener un inventario exhaustivo de lo que existe en un territorio dado. Baldíos son aquellos predios que no han salido del patrimonio de la Nación, que no tienen un propietario debidamente registrado.  Para saber si un predio dado tiene un dueño particular habría que confrontar la información de catastro con la de registro que es quien lleva los datos de la propiedad.  Esto podría hacerse si la información de catastro cubriera todo el territorio nacional de manera continua y que ésta a su vez estuviera interrelacionada con la de registro. Pero no es así ya que solo un pequeño porcentaje de los predios de catastro encuentran su correspondiente par en registro y el catastro no cubre la totalidad de los predios del país o de un territorio, aunque se diga que éste está formado en términos catastrales.

Planos catastrales y red geodésica deficientes

Existe imprecisión en la representación física de los predios que tiene actualmente el catastro, consecuencia de una cartografía nacional desactualizada y de métodos de levantamiento poco rigurosos. Un 59% de la cartografía del territorio no tiene ni la escala, ni la representación adecuada para la gestión catastral y demás usos de política pública.

De otra parte, la red geodésica, necesaria para hacer la cartografía de las zonas a intervenir, o los levantamientos de los puntos que definen los predios no tiene la densidad necesaria.

Según DNP, la red geodésica activa del IGAC tiene 46 estaciones, y de estas solo 23 están en funcionamiento. Es indispensable densificar la red geodésica para hacer los planos prediales y actualizar la cartografía básica.  Esta última esta desactualizada y solo se tiene cubierto el 52% del área rural a una escala de 1:25. 000. Esta escala es insuficiente para realizar los planos de los predios identificados haciendo barrido predial masivo con la calidad requerida.

Valoración de los predios y cobro del impuesto predial

Avaluó:

La valoración de los predios se ha hecho en Colombia usando el método de zonas homogéneas:

Zonas Físicas Homogéneas: espacios geográficos con características similares en cuanto a vías, topografía, servicios públicos, uso del suelo, norma de uso del suelo, tipificación de las construcciones o edificaciones, áreas homogéneas de tierra, acceso a aguas para la producción agropecuaria u otras variables que permitan diferenciar estas áreas de las adyacentes. (IGAC)

– Zonas Geoeconómicas homogéneas: Espacios geográficos determinados con valores unitarios similares en cuanto a su precio, según las condiciones del mercado inmobiliario.  (IGAC)

Al actualizar el catastro se pone al día la información sobre los predios, esto incluye también los cambios en valor.  Si el catastro no se actualiza con la periodicidad necesaria, y los avalúos solo aumentan con base en la meta de inflación, los valores catastrales se apartan cada vez más de los valores de mercado siendo en muchos casos el impuesto aplicado a los predios rurales un impuesto simbólico.

Impuesto predial

El predial es un impuesto diferenciado que grava los inmuebles rurales y urbanos. Sus tarifas están, desde el año 2012, entre el 5 y el 16 por mil. Son los Consejos Municipales quienes definen las tarifas a aplicar dentro del rango fijado por la ley, y los Tesoreros Municipales los encargados del recaudo.

Desde el punto de vista de los municipios, un nuevo catastro con información actualizada sobre el valor de los predios significará mayores ingresos. Al ser los avalúos más ajustados a la realidad el cobro del impuesto predial será más equitativo y favorable a las finanzas territoriales.

Sin embargo, esta deseada equidad y estos mayores ingresos para el municipio, dependen de la voluntad política de los Consejos Municipales y de los alcaldes.  Sin detenerse en el asunto, lo que muestran todos los estudios hechos sobre el tema es que los alcaldes no muestran mucho interés en invertir sus pocos recursos, destinados al funcionamiento, en la actualización del catastro. Tampoco los concejales quieren cobrar más al vecino que más tiene fijando tarifas progresivas. Además, los tesoreros parecerían tener mucha discrecionalidad al momento de cobrar. Para asegurar el cobro cabría estudiar la  opción de que el impuesto, definido en el territorio, se recaude de manera centralizada por la DIAN y se revierta al municipio lo cobrado.

Modificación de la gestión catastral

Modificación conceptual

El catastro multipropósito en un nuevo catastro, hay una modificación conceptual de la gestión catastral. No es hacer lo que tradicionalmente se ha hecho hasta ahora con más recursos financieros y más personal vinculado a la tarea.

La Directora General del Departamento Nacional de Planeación, Alejandra Botero Barco, (DNP dic 2021) destaca como cambios:

“Completo: se incluyen en el inventario todas las formas de ocupación del territorio.

Precisión: se definen nuevos estándares de medición.

Las medidas costumbristas (Vara, alzada de caballo, tabaco, caballerías, etc.) cambian por unidades internacionales de medición.

Avalúos con formularios extensos y metodologías costosas, cambian por observatorio inmobiliario.

Metodologías de levantamiento de los predios obsoletas se cambian por mejores prácticas internacionales.

Catastro sin involucrar a los ciudadanos cambia por esquemas colaborativos y participativos.

Catastro exclusivamente fiscalista cambia por enfoque multipropósito y capas no parcelarias

Catastro generará con mayor rigor datos sobre informalidad

Las listas de peritos evaluadores usadas hasta ahora cambian por profesionales formados en entidades educativas formales”.

Según el balance hecho por la directora del DNP, en diciembre de 2021,  todavía se deben superar varios retos:

  1. Financiación de la meta
  2. Consultas previas con organizaciones indígenas y comunidades Negras, Afros, Raizales y Palenqueras (NARP)
  3. Articulación interinstitucional en los tres niveles de gobierno
  4. Seguridad para el acceso a los territorios
  5. Desmitificación del catastro en territorio
  6. Alistamiento interno de las entidades del orden nacional (IGAC, SNR, ANT).” [1]

El nuevo catastro implica mejoras tecnológicas de importancia, fortalecer la capacidad operativa de las instituciones responsables, y aumentar la capacidad operativa con gente y recursos financieros dedicados a la enorme tarea de rehacer el inventario catastral.

 Fortalecimiento institucional:

  • Automatización de procesos del IGAC
  • Reestructuración de la Superintendencia de Notariado y Registro, SNR. Delegada de Catastro. 
  • Diseñar y adelantar estrategia de fortalecimiento de la capacidad operativa de los municipios.
  • Definir los nuevos procesos y los nuevos productos del Sistema de Administración de Tierras.
  • Contratar y capacitar a quienes actuarán en la consulta a comunidades étnicas.
  • Dotar de herramientas y estrategias de apoyo a los gestores catastrales
  • Instrumentos de instrumentos para la estructuración y solicitud de financiamiento para entidades territoriales.

Fortalecimiento tecnológico:

  • Desarrollo e implementación de un nuevo Sistema de Información Catastral en IGAC
  • Desarrollo del Sistema de Información de Tierras de la Agencia Nacional de Tierras, (ANT).
  • Implementar el Repositorio de Datos en la SNR
  • Implementación de la Infraestructura de Datos Espaciales, IDE, para la administración de tierras.
  •  Adquisición de infraestructura tecnológica
  • Generación insumos geodésicos y cartográficos
  • Depuración e integración de datos catastrales y registrales
  • Fortalecimiento a municipios en gestión fiscal, ordenamiento territorial y titulación.

Levantamiento catastral multipropósito:

Recorrer los territorios y recoger la información física y jurídica de los predios con el apoyo de las nuevas herramientas tecnológicas y los insumos geodésicos y cartográficos generados antes de entrar a terreno.

Avalúos realizados con el apoyo de un observatorio inmobiliario.         

Diseñoe implementación de herramientas metodológicas de valoración para la actualización catastral permanente y sostenible  

Avances

En el Gobierno nacional ha organizado la ejecución del Programa de Catastro Multipropósito así:

Oferta Institucional

Departamento Nacional de Planeación (DNP)        

Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC)

Agencia Nacional de Tierras (ANT)

Superintendencia de Notariado y Registro. (SNR)

Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (Minvivienda)

Agencia de Renovación del Territorio (ART)

Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP)

Escuela Superior de Administración Pública (ESAP)

Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)

FINDETER

Gestores habilitados ([2])

Marco Normativo:

  • Ley 1955 de 2019, crea la gestión catastral como un servicio público
  • CONPES 3859 de 2016 y CONPES 3958 de 2019
  • Decreto 148 de 2020

Costo

El DNP estima en 5.28 billones de pesos (constantes de 2019) el costo de la política y espera que los gobiernos subnacionales que asuman la gestión catastral puedan utilizar parte de sus recursos de libre destinación para el adelanto del catastro. (CONPES 3958)

Cooperantes y financiadores

  • Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
  • Banco Mundial (BM)
  • Línea de crédito FINDETER por $ 200.000 millones de pesos 
  • Creación de Patrimonio Autónomo Presupuesto 2022
  • Contribución para la paz. Municipios PDET
  • Cofinanciación de las Corporaciones Autónomas regionales (CAR)
  • Sistema general de Regalías vía OCAD-PAZ

Cooperación internacional: Existe gran interés por diversos cooperantes de apoyar al país en este esfuerzo incluyendo entre otros al Reino Unido, USAID, Suiza. Holanda, Unión Europea, Alemania         

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Los cooperantes internacionales participan activamente apoyando la formulación de la política. Además, colaboran con expertos en geodesia, cartografía y catastro.  Esto contribuye a reducir costos y a la implementación de mejores prácticas.

El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) otorgaron un crédito de USD 150 millones para Catastro Multipropósito, a través del cual se adelantará la intervención en 79 municipios, 38 de estos PDET. Se incluye, además, como meta, obtener 65.000 títulos de propiedad, de los cuales 26.000 estarán en cabeza de mujeres rurales. Con los recursos de cooperación no reembolsable del Reino Unido por $54.6 millones se financiará la actualización catastral de 23 municipios con alta deforestación.

La decisión de acudir a recursos de la banca multilateral es un punto a favor de los logros esperados del proyecto. Se asegura así la continuidad en el tiempo, pues los recursos de contrapartida y cláusulas de cumplimiento hacen difícil no ejecutar los contratos firmados con los bancos, los cuales cubren varios años. De otra parte, el permanente acompañamiento de los cooperantes internacionales y de los técnicos representantes de los bancos participantes, mejora la calidad técnica y asegura que los contratos derivados del crédito global se correspondan con los objetos definidos previamente en los proyectos de empréstitos. Se espera que los procesos de licitación sean más transparentes pues deben ajustarse también a los términos definidos en los contratos de crédito y pasan por el filtro evaluador de los bancos y de los cooperantes.

Avance en la financiación a dic 2021

Según la directora del DNP, “al cierre del 2021 se tenía financiada el 52.7% del área a intervenir.  Faltando un 47.3% sin financiación.  Otras fuentes del Gobierno Nacional, como son los informes de Paz con Legalidad dicen que “al fin de ese año se tenía financiada la actualización catastral de 95 Municipios PDET, 79 de estos con financiación para el 95% del proyecto y 16 municipios con financiación parcial.

A esa fecha existía un faltante de 57 mil millones (5%) para   cubrir 43 municipios PDET.  Y 48 mil millones para la llamada Bolsa General destinada a cubrir el resto no PEDET”.

Distribución de los recursos de Crédito Externo

Banco Interamericano de Desarrollo: USD$ 50.000.000            

Banco Mundial: USD$ 100.000.000

Fuente:   Otrosí al Acuerdo Interinstitucional para la implementación del Proyecto,

Julio de 2021.

Notas:

 En el área actualizada se incluyen 8.567 millones de Ha de conservación en 1.090 municipios

 para 2020 y una proyección de 3 millones de Ha para 2021.

 Se realizó nueva priorización para municipios PDET con los recursos de la estrategia FCP.

     * ANM: Áreas no municipalizadas.

** El área de los municipios sin financiar (821+17) corresponde a 56.516 millones de Ha, la diferencia corresponde a 8.192 millones Ha de conservación 2020 y 2021 y 99 mil Ha de actualización parcial.

Fuente: DNP Presentación de Alejandra Botero Barco. Directora General, DNP. Dic. 2021

Avance en la ejecución trabajo en terreno

Se espera que en el año 2022 se logre la meta de tener 60% de la actualización catastral y en el año 2025 llegar al 100%. Sin embargo, la ejecución es hasta ahora bastante lenta.  

Se lee en el Décimo Informe de Verificación de la Implementación de El Acuerdo de Paz en Colombia (CINEP oct. 2021):

 “En relación con el compromiso del Catastro Multipropósito –CM– se resalta su inicio y la actualización de 47 municipios entre 2017 y 2020 y la priorización de otros 143, de los cuales 74 son municipios de los PDET.… solamente en cuatro municipios PDET (Segovia, Guapi, La Jagua de Ibirico y Ovejas) han realizado el catastro y el área total representa el 5,4% del total.… se está lejos de las metas establecidas en el Plan Marco de Implementación –PMI– y en el propio Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 –PND–.

A juicio de la ST es necesario acelerar la implementación del CM, por lo menos en los 143 municipios priorizados (74 de ellos PDET). … La lentitud en el desarrollo del CM además de llevar a que no se cumpla la meta de El Acuerdo Final, tampoco permitirá que se logre para 2022 tener 650 municipios con catastro actualizado, entre ellos los 170 municipios PDET” (CIPEP 2021)

Avance en Valorización   de los predios y mantenimiento de la información catastral.

Si bien es cierto que, aunque de manera lenta se avanza en la recolección de la información física de los predios, el componente de valorización y el propósito de mantener actualizada la información catastral está quedado.

Sobre esto, dos años después, no parece haber avances. Ni sobre el observatorio inmobiliario previsto, ni sobre metodologías de valoración diferenciadas para obtener avalúos catastrales más precisos

No se explica en los documentos presentados por el Gobierno Nacional cómo se hará esto.  Distintos estudios realizados por la academia o el Banco de la Republica coinciden en que no hay datos sobre el mercado inmobiliario rural. No es claro cómo se podrán correr modelos sin datos.

Lo más probable es que se siga trabajando con el método de Zonas Físicas y Zonas Geoeconómicas homogéneas usadas hasta ahora tanto por el IGAC como por los otros operadores catastrales para determinar el valor catastral de los predios.

Respecto a las líneas de acción 12 del CONPES 3958, Identificación, desarrollo y adopción de esquemas de actualización y de tecnologías más eficientes para mantener la información catastral actualizada también parece haber retrasos. Se decíaque entre julio de 2019 y diciembre de 2021, se revisarían las tecnologías utilizadas, tanto en el país como a nivel internacional, para identificar la expansión de los límites urbanos o los cambios en predios o construcciones (p.ej. el uso de Drones para la Identificación de cambios en las construcciones). Tampoco parece haber información sobre el tema en los sitios Web oficiales.

Con el fin de apalancar recursos para hacer sostenible el mantenimiento de la información catastral, dando sostenibilidad a la actualización se decía que el DANE, entre junio de 2019 y junio de 2020 revisaría y definiría un esquema para financiar la actualización de la información catastral. No se sabe que ha pasado con este propósito. No hay duda que es muy importante saber cómo se mantendrá actualizado el catastro y que el gran esfuerzo que se hace ahora no se perderá en unos años.

Consultas previas y trabajo con comunidades étnicas:

Actualizar la información catastral del país exige un tratamiento diferenciado en las zonas en donde se encuentran asentadas las comunidades étnicas y así ha sido solicitado por sus autoridades. En diciembre de 2020 las autoridades étnicas solicitaron al Gobierno Nacional la realización de una consulta previa para definir normativa e instrumentos operativos diferenciados para avanzar con el catastro multipropósito en su territorialidad. El DNP, Ministerio del Interior y el IGAC han trabajado con las autoridades indígenas y NARP (Negras, Afros, Raizales y Palenqueras) para materializar estas consultas. A marzo de 2022 en el marco de la Consulta con los NARP el Gobierno concertó con la Comisión Consultiva de Alto Nivel de comunidades Negras, Afros, Raizales y Palenqueras la Guía metodológica para Catastro Multipropósito para intervención en territorios de estas comunidades completando así la fase 1 de esta consulta. De otra parte, la Consulta previa con autoridades indígenas en el Espacio Nacional de Concertación se encuentra en fase de alistamiento y próxima a iniciar con la perspectiva de que culmine en noviembre de este mismo año.

En resumen: 

  1. Los compromisos de tiempo hechos por el Gobierno Nacional al firmar El Acuerdo de Paz no se hicieron teniendo en cuenta la complejidad de la tarea y los tiempos que esto implicaba.
  • El Catastro Multipropósito es un catastro nuevo, que habrá de realizarse con nuevos parámetros. Requiere contar con insumos, cartográficos y geodésicos y de sistemas que tardan un tiempo en conseguirse. Se necesita además hacer ajustes institucionales y, en varios casos, hacer consultas previas lo cual también toma tiempo.
  • Un 47 % del área está aún sin financiación.
  • El avance en la ejecución real es muy lento. Entre el CONPES 3859 de junio de 2016 y el CONPES 3958 de marzo de 2019 el Gobierno Nacional desperdició valiosos recursos y tiempo. Fueron tres años con pocos logros que hoy pesan sobre el objetivo de tener un Catastro Multipropósito.
  • Sin desconocer la complejidad de la tarea, no deja de preocupar que la ejecución del trabajo en terreno avance tan lentamente. Sin duda hay una curva de aprendizaje y el ritmo del trabajo en campo podría aumentar, pero para esto se necesita asegurar la financiación y tener un mayor compromiso institucional. Aun así, es claro que el Catastro Multipropósito está lejos de sus metas y que el gobierno, actual y próximo, deben hacer un gran esfuerzo. Esperemos que haya decisión política para superar los atrasos y concretar el logro de este objetivo sin el cual con mucha dificultad avanzará la necesaria Reforma Rural Integral acordada.
  • En cuanto a la valoración de los predios no hay evidencia de avances.
  • Tampoco hay información sobre las labores de “Identificación, desarrollo y adopción de esquemas de actualización y de tecnologías más eficientes para mantener la información catastral actualizada” previstas en el CONPES 3958.
  • Una pregunta Final: ¿Quién financiara la actualización de lo que ahora se hace?

El país está decidido a rehacer el catastro y es de esperar que los objetivos se logren, tal vez mas tarde que temprano. Sin embargo, queda la duda de qué se hará para mantener actualizado ese catastro. ¿Los alcaldes y los Consejos Municipales estarán dispuestos a invertir sus recursos de funcionamiento en ese mantenimiento? ¿Estaría dispuesto el Gobierno Nacional a seguir financiando en forma permanente la actividad? catastral como se hizo antes de los años noventa? ¿Se entenderá que la información predial es imprescindible para lograr un desarrollo sostenible y equitativo en el país?

¡Catastro que no se actualiza se pierde !

Notas

https://www.jep.gov.co/Normativa/Paginas/Acuerdo-Final.aspx
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3859.pdf
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3958.pdf
https://www.igac.gov.co/es/contenido/zonas-homogeneas-fisicas-rurales
https://www.defensoria.gov.co/public/pdf/InformeComisionSeguimientoLeyVictimasRestitucionTierras2014-2015.pdf

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1753_2015.html

Décimo informe de verificación de la implementación del Acuerdo Final de Paz en Colombia (cinep.org.co)

https://www.datos.gov.co/Estad-sticas-Nacionales/Censo-Nacional-Agropecuario-CNA-/6pmq-2i7c
https://www.restituciondetierras.gov.co/-/el-gobierno-nacional-avanza-para-consolidar-la-paz-con-legalidad-en-los-territorios
https://portal.renovacionterritorio.gov.co/Publicaciones/municipios_pdet_subregiones

 

[2] Catastro Municipal de Cali, Catastro de Medellín, Catastro Distrital Bogotá, Áreas Metropolitanas de Barranquilla, Bucaramanga, Centro Occidente, Valle de Aburrá, Municipios Asociados del Altiplano del Oriente Antioqueño, Departamentos de Antioquia, Cundinamarca, Valle del Cauca, Distrito de Santa Marta, Municipios de Armenia, Fusagasugá, Barranquilla, Envigado, Jamundí, Neiva,  Rionegro, Sabaneta, San José de Cúcuta, Sesquilé, Sincelejo, Soacha, Zipaquirá, Girardot,  Sahagún, Garzón, Espinal, Chiriguaná, Ibagué, Valledupar, Sabanalarga, y ASOMUNICIPIOS.

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