Por: Salomón Majbub Avendaño
Observatorio de Drogas y Economías Ilícitas de Indepaz
Marzo, 2026

Contexto internacional y significado de la ICARRD en Colombia

Luego de veinte años volvieron a reunirse gobiernos, organizaciones sociales, organismos multilaterales y diversas expresiones de trabajadores y trabajadoras rurales en Cartagena, en la Segunda edición de la Conferencia Internacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural (ICARRD, por sus siglas en inglés). Para el Gobierno nacional es un triunfo y logro importante haber sido seleccionado como sede para esta Segunda Conferencia, ya que la reforma agraria y la transformación rural han sido una de las banderas más importantes del presidente Petro y uno de los campos donde más se ha avanzado en sus casi cuatro años de mandato.

Las tierras entregadas al campesinado, el reconocimiento a las diversas figuras de protección ambiental y producción campesina y étnica durante su gobierno no es poca cosa. Así, el hecho de que se haya escogido Colombia como sede para este encuentro puede entenderse como un reconocimiento mundial a los avances y políticas de transformación rural y reforma agraria que el actual proyecto político ha materializado.

Reforma agraria, paz y política de drogas

Para el país, hablar de reforma agraria y desarrollo rural tiene impactos fundamentales para consolidar las paces que se han intentado construir en diversos procesos de paz y para avanzar en soluciones estructurales a cuestiones transversales como las economías de la coca, la cocaína y la marihuana.

La política de drogas y sobre cultivos declarados ilegales no puede escapar de esta discusión; de hecho, lo que se defina en el marco de las políticas agrarias debe moldear las políticas públicas relacionadas con las economías regionales de las drogas ilícitas.

Colombia no tiene solo un problema de cultivos de uso ilícito. Tiene, sobre todo, un problema histórico con su modelo agrario. Durante décadas, el país organizó su economía rural alrededor de la concentración de la tierra, la ganadería extensiva, la agroindustria de monocultivo y la exportación de materias primas. En ese paisaje, el campesinado, por medio de su organización, resistió y se mantuvo, pero raramente fue fortalecido como sujeto político de derechos que pudiera decidir sobre su territorio y como un actor económico clave para el país y su soberanía alimentaria.

Desigualdad en la distribución de la tierra y modelos productivos

El modelo agrario colombiano ha estado atravesado por una profunda desigual distribución de la tierra. Millones de hectáreas fértiles permanecen subutilizadas en ganadería extensiva o en monocultivos agroindustriales que requieren poca mano de obra.

En contraste, la pequeña propiedad campesina —cuando tiene acceso a tierra suficiente y condiciones mínimas de apoyo— suele ser más intensiva en trabajo, más diversificada y más productiva por hectárea.

Mientras la gran propiedad tiende a concentrar renta y a generar poco empleo rural, la pequeña agricultura distribuye ingresos, dinamiza economías locales y combina cultivos para autoconsumo y mercado, lo que fortalece la soberanía alimentaria. No es solo una diferencia de tamaño; es una diferencia de modelo: uno concentra tierra y capital; el otro distribuye trabajo, valor y arraigo territorial.

Tabla 1. Distribución aproximada del uso del suelo rural en Colombia

Estructura agraria, conflicto armado y expansión de cultivos de uso ilícito

Esa estructura agraria no solo ha reproducido pobreza; también ha alimentado el conflicto armado. La disputa por la tierra, el despojo y el desplazamiento forzado no son anomalías: son síntomas de una organización económica excluyente. Allí donde el campesinado fue empujado a las fronteras agrícolas sin garantías, la coca encontró condiciones para expandirse.

Los cultivos de coca no se expandieron en los territorios más golpeados por el conflicto por casualidad. Lo hicieron donde el Estado no garantizó vías, crédito, asistencia técnica, salud, educación ni mercados estables. En muchos municipios rurales, los cultivos de uso ilícito no fueron una expresión de riqueza, sino de supervivencia.

La mayor parte de las ganancias de las economías de la cocaína y/o marihuana se quedan en los eslabones de comercialización, no en el productor. Los pequeños productores campesinos y étnicos reciben una fracción mínima, pero constante, en contextos donde casi ninguna otra actividad les garantiza liquidez inmediata.

Tabla 2. Participación estimada en la cadena de valor de la cocaína

Limitaciones del enfoque tradicional de sustitución de cultivos

Por eso, hablar hoy de reconversión productiva y económica, desde las apuestas de sustitución de cultivos, no puede limitarse a cambiar una mata de coca por cualquier otra, lo cual ha sido la base y guía de las apuestas de sustitución y desarrollo alternativo en el país.

Si la sustitución ocurre dentro de las mismas reglas que han empobrecido históricamente a las comunidades campesinas y étnicas —mercados concentrados, competencia desigual en tratados comerciales, falta de infraestructura y dependencia de grandes compradores— el resultado difícilmente será distinto.

Articulación entre política de drogas y Reforma Rural Integral: lo que debe aprenderse de experiencias fallidas de sustitución

La verdadera oportunidad está en articular la política de drogas con una Reforma Rural Integral que no sea superficial, sino estructural. Esto significa redistribuir tierra, formalizar la propiedad, invertir en bienes públicos rurales, garantizar crédito y asistencia técnica y reconocer las territorialidades construidas por las comunidades.

Al final, se trata de transformar los territorios e integrarlos a los proyectos políticos y económicos del país, no seguirlos excluyendo.

Significa asumir que la transición de economías ilícitas a lícitas solo será sostenible si se transforma el modelo económico y la estructura agraria del país. Mientras esto no cambie, es ilusorio creer que cualquier apuesta por terminar con la presencia de cultivos de coca, marihuana o amapola pueda ser sostenible.

La Reforma Rural Integral pactada en 2016 abrió una puerta que el país apenas ha comenzado a cruzar. No se trata solo de entregar hectáreas, sino de reordenar el territorio desde abajo, con participación comunitaria. Cuando las comunidades definen cómo producir, cómo conservar y cómo comercializar, la economía deja de ser una imposición externa y se convierte en una construcción colectiva.

Las experiencias fallidas de sustitución mostraron que focalizarse exclusivamente en el cultivador, sin intervenir el conjunto del territorio, termina generando frustración. Las economías ilícitas no solo involucran a quien siembra; sostienen circuitos locales de empleo, transporte y comercio. Si la transición no contempla a toda la comunidad, el tejido social queda expuesto a nuevas presiones de actores armados y mercados ilegales.

La discusión, entonces, es más profunda que la política antidrogas. Es una discusión sobre el modelo de desarrollo. Durante años se asumió que el crecimiento económico traería automáticamente bienestar. La experiencia rural demuestra lo contrario: el crecimiento puede coexistir con desigualdad extrema, degradación ambiental y violencia persistente.

Decisión histórica para el campo colombiano

Colombia tiene ante sí una decisión histórica: o mantiene un modelo agrario que concentra tierra, precariza al campesinado y deja abiertos los espacios para la ilegalidad y la violencia, o avanza hacia una Reforma Rural Integral construida desde las comunidades que redistribuya poder económico y territorial.

La diferencia no es menor: en el primer escenario, el país seguirá creyendo en la sustitución de cultivos como solución efectiva y permanecerá sumido en los indicadores de hectáreas sustituidas o erradicadas, siendo este camino insuficiente; en el segundo, la reconversión productiva puede convertirse en el fundamento de una paz duradera.

Tabla 3. Indicadores alternativos para evaluar política de drogas y desarrollo rural

Nuevos indicadores para la política de drogas y desarrollo rural

Que este escenario sea una oportunidad, como lo consignó la Comisión de la Verdad, para pensar mejores indicadores que permitan medir la política de drogas a la luz de las reformas agrarias y del desarrollo rural.

Será muy importante avanzar en el consenso de abandonar la medición exclusiva de hectáreas sustituidas o erradicadas “voluntariamente” y comenzar a construir indicadores en clave de mejoramiento de la calidad de vida de las y los productores, garantía de derechos sociales, económicos y culturales, así como acceso a bienes y servicios en territorios con presencia de cultivos asociados a economías como las de la coca, la cocaína y la marihuana.

Esto entendiendo que en el país se ha construido ya un importante consenso entre territorios, comunidades, academia y política pública en torno a que las economías regionales de la cocaína y la marihuana son efecto de malas políticas rurales y de la ausencia de una reforma agraria construida desde lo popular.

Por supuesto, no ha dejado de ser un desafío para el Estado y para este gobierno buscar alternativas y soluciones para entregar tierras, en el marco del avance, reforma y política agraria del Presidente Petro, a cocaleros que ocupan parcelas en territorios colectivos, zonas de reserva forestal de Ley 2 o áreas de Parques Nacionales Naturales.

En reiterados intentos de sustitución de cultivos ha llegado el Estado a ofrecerles erradicación voluntaria a estas poblaciones a cambio de algún proyecto productivo el cual no se les entrega por no poseer título o por estar ubicados en zonas ambientalmente protegidas o ancestrales. En definitiva, la cuestión no se soluciona sino que ha terminado agravándose y expandiendo la frontera agrícola.

Ha terminado el Estado resolviendo la situación por medio de políticas y estrategias de entender al cocalero como un enemigo ambiental, ejecutando sobre estos políticas de represión ahondando el conflicto social, territorial y económico en el campo colombiano.

La ICARRD terminó con un Pacto Nacional por la implementación de la Reforma Agraria donde se reconoció que la desigualdad de la tierra vino acompañada de prácticas de despojo y violencias contra los pueblos indígenas, pueblos negros, afrocolombianos, raizales, palenqueros y campesinos.

Este Pacto, firmado por el Gobierno Nacional y pueblos étnicos y campesinos, ratificó una hoja de ruta para el cumplimiento del Mandato de Pueblos y Comunidades basado no solo en la reforma agraria sino en justicia agraria, es decir, garantías de no repetición y reparación para las comunidades que durante los ejercicios de concentración de la tierra fueron despojados de la misma.

Pensar en reforma agraria sin justicia agraria es inviable.

Por otro lado, el Mandato también instó al gobierno y al Estado colombiano a rediseñar la política de drogas para que esta cuente con una forma de participación real de pueblos étnicos y campesinos en la planeación, coordinación, ejecución y seguimiento de la política; además de desarrollar una hoja de ruta para proteger los usos legales, propios, tradicionales y ancestrales de plantas con usos ilícitos de estos pueblos y comunidades.