El flujo masivo de armas a regiones ya inestables, en donde a menudo se venden a precios irrisorios, es motivo suficiente para poner seriamente en duda el respeto por las normas humanitarias. Esta proliferación pone en marcha un círculo vicioso en el que la gente se arma temiendo por su seguridad, lo que desestabiliza aún más la situación y lleva pronto al imperio de la ley de la selva, punto en el cual no se respeta en absoluto ninguna norma.Esto acarrea tensiones, disturbios, violencia y hasta conflictos armados, situaciones todas que perjudican en extremo cualquier esfuerzo encaminado a fomentar el respeto por el derecho internacional humanitario. El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), que verifica el acatamiento de este derecho, no puede permanecer pasivo ante esta situación. Así pues, ante la XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, celebrada en 1995, el Presidente del CICR expresó la preocupación de la organización y recordó a los gobiernos sus responsabilidades [1].
La Conferencia invitó al CICR a analizar detenidamente el efecto de la proliferación de armas en zonas de conflicto, en términos de violaciones del derecho internacional humanitario y de deterioro de la situación de los civiles. Por su parte, el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja en su conjunto decidió examinar el papel podría desempeñar y la posición que debía tomar al respecto.
Uno de los elementos de este proceso de reflexión fue una reunión internacional organizada de manera conjunta por el CICR y la Cruz Roja Noruega en Oslo, en mayo de 1998, en la que se congregaron investigadores y expertos gubernamentales, militares y no gubernamentales de 14 países de África, de las Américas, de Asia y de Europa para analizar los problemas ocasionados por la disponibilidad ilimitada de armas. Entre los participantes se encontraban funcionarios gubernamentales con responsabilidades en la transferencia de armas en cuanto a su aprobación, limitación y determinación de políticas, así como expertos militares y académicos, representantes de la Organización de las Naciones Unidas y especialistas de varios organismos humanitarios internacionales.
El principal objetivo de la reunión era lograr una mejor comprensión de la complejidad del asunto. Fue también la oportunidad para hacer un inventario de los estudios pertinentes y de los proyectos en curso. Un signo esperanzador que de manera inmediata se hizo evidente fue la creciente toma de conciencia frente al problema. Varios gobiernos están empezando a tomar medidas y a considerar tanto el desarrollo de las normas internacionales vigentes sobre fabricación y venta de armas, como la manera de combatir su tráfico ilícito. Otro logro de la reunión fue la conformación de coaliciones dinámicas de grupos no gubernamentales, preocupados por los graves efectos de la proliferación de armas.
La acción internacional para estudiar, controlar y limitar la transferencia de armas que provoca violaciones al derecho internacional humanitario y abusos de los derechos humano se ha convertido en una preocupación cada vez más importante para la Cruz Roja Noruega. Junto con sus asociados al interior del Movimiento y en organizaciones con fines análogos pertenecientes a la Iniciativa Noruega sobre Transferencia de Armas Pequeñas (Norwegian Initiative on Small Arms Transfers), la Cruz Roja Noruega tratará de conformar coaliciones lo más sólidas posibles a fin de restringir la proliferación de armas pequeñas y proteger así el derecho humanitario y los derechos humanos.
La Iniciativa Noruega sobre Transferencia de Armas Pequeñas es un esfuerzo conjunto para el estudio y fomento de medidas tendentes a controlar y limitar la transferencia de armas pequeñas que puede poner en peligro la paz y los derechos humanos. Nuestros asociados en esta labor son la Ayuda de la Iglesia Noruega (Norwegian Church Aid), el Instituto de Investigación sobre la Paz Internacional (International Peace Research Institute) y el Instituto Noruego de Relaciones Internacionales (Norwegian Institute for International Affairs).
Conclusiones del Grupo de Expertos de Oslo
Tras someter a consideración varios estudios de caso de todos los continentes, los 36 expertos de la Cruz Roja/Media Luna Roja y los otros expertos internacionales resumieron sus conclusiones en un informe preparado y publicado por la Cruz Roja Noruega y por el CICR [2]
«Ante la ausencia de esfuerzos enégicos para enfrentar el problema de la disponibilidad de armas, cabe esperar que el sufrimiento de los civiles, tanto durante como después de los conflictos armados, aumente en los años venideros en la medida en que nuevas fuentes de armas quedarán disponibles debido factores diversos, tales como la reducción del tamaño de las fuerzas armadas, la privatización de las industrias de armas y el «mejoramiento» de los arsenales existentes cuando éste se combina con la transferencia hacia otras regiones de los excedentes de armas, entre otros. En estas condiciones, será cada vez más difícil, peligroso y costoso suministrar ayuda para el desarrollo o en forma de socorros a la gente necesitada y promover el respeto por el derecho internacional humanitario» [3].
Sin embargo, las conclusiones de la reunión no fueron del todo desalentadoras. Los participantes se mostraron animados por los muchos esfuerzos que en la actualidad se están haciendo para poner límites más estrictos a la disponibilidad de armas pequeñas, armas ligeras y municiones. Entre ellos figuran:
• la moratoria de tres años sobre la producción, importación y exportación de armas pequeñas y de armas ligeras, aprobada oficialmente, en octubre de 1998, por los Jefes de Estado de la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental y el mecanismo de implementación establecido con el apoyo de la Organización de las Naciones Unidas;
• la Convención Interamericana contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados, aprobada por la Organización de Estados Americanos en 1997;
• el programa de la Unión Europea para prevenir y combatir la transferencia ilícita de armas;
• propuestas específicas hechas en el marco de las Naciones Unidas para el control de armas pequeñas y armas ligeras, sobre la base de consideraciones humanitarias, de seguridad y de control del crimen;
• la legislación nacional de varios países productores y exportadores de armas a fin de regular su transferencia; y
• un número creciente de iniciativas dinámicas no gubernamentales y de comunidades locales con respecto a la disponibilidad de armas, a la transferencia de armas pequeñas y al control de armas.
Los participantes consideraron dichos esfuerzos como importantes pasos iniciale s para hacer frente a los problemas humanitarios causados por la libre disponibilidad de armas. No obstante, es urgente que estas respuestas ad hoc a la proliferación de armas en las zonas de conflicto se conviertan en parte de una estrategia internacional coherente para el control de la transferencia lícita e ilícita de armas pequeñas, armas ligeras y municiones. Una estrategia de esta naturaleza no solamente aliviaría la penosa situación de los civiles atrapados en los conflictos armados, sino que, además, aportaría mayores beneficios en términos de desarrollo económico, de promoción de la estabilidad nacional y regional y de garantía del respeto de los derechos humanos.
Los participantes pusieron de relieve que la acción regional -siempre y cuando tenga el apoyo de la sociedad civil, la implementen los gobiernos concernidos y la respalden los gobiernos externos a la región- constituirá la piedra angular de estrategias eficaces para el desarrollo de normas que regulen la transferencia de armas y municiones y pongan fin a su transferencia ilícita. Sin un enfoque regional coordinado, los esfuerzos de cualquier país por controlar la existencia de armas en su territorio resultarían fácilmente socavados. Ahora bien, también se requieren, a la vez, esfuerzos regionales para limitar la disponibilidad de armas, los cuales merecen el apoyo de toda la comunidad internacional. Los participantes propusieron una amplia gama de medidas que se deben tomar a nivel nacional, regional e internacional.
Acción futura
El hecho de que haya gobiernos que están despertando ante el problema y de que algunos de ellos estén empezando a tomar medidas, es de por sí un progreso muy prometedor. Un ejemplo reciente es la reunión de los Estados de África Occidental y de los Estados exportadores de armas miembros del Acuerdo de Wassenaar, llevada a cabo en Ginebra el 5 de mayo de 1999, para examinar la implementación de la moratoria a la importación, exportación y fabricación de armas pequeñas en África Occidental. El Centro Henry Dunant para el Diálogo Humanitario en Ginebra, reunió a representantes de unos 40 gobiernos, que prometieron su apoyo a la implementación de esta singular moratoria regional sobre pequeñas armas en la zona de África Occidental asolada por la guerra.
Los esfuerzos pioneros del Gobierno de Malí, que condujeron a la moratoria de África Occidental, así como la elaboración de un código de conducta de la Unión Europea para las exportaciones de armas, y las reuniones sostenidas sobre el tema por varios gobiernos y organizaciones internacionales, son signos claros de que el mensaje enviado a los gobiernos, en particular durante la XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, está llegando a su destino.
Asimismo, un número creciente de organizaciones no gubernamentales se está interesando en el asunto, explicando el problema al público y a los gobiernos, buscando y proponiendo soluciones y movilizando la presión de los medios de comunicación.
Lo que debe decidirse es si las normas existentes sobre transferencia de armas son o no adecuadas, por un lado, y, por otro, cómo poner freno a su transferencia ilícita. En opinión del autor, es bastante evidente que si un Estado fracasa en asumir plenamente su responsabilidad de garantizar la seguridad, o lo hace de manera arbitraria, grupos privados -e incluso individuos- concluyen que, por su propia seguridad, deben armarse. Y sin embargo la proliferación de armas no hace más que aumentar la inseguridad y erosionar los valores morales. El gran volumen de armamento disponible es, pues, un grave problema en sí mismo. Es un hecho sorprendente que aun en medio del conflicto armado, muchas de las heridas no son resultado de las hostilidades como tales sino, más bien, de la violencia que permea toda interacción humana una vez se derrumba la autoridad del Estado y las armas lo inundan. Es igualmente extraordinario cómo se propagan las armas de una región a otra, sigu iendo líneas de tensión, y cómo se venden éstas en el mercado negro a precios irrisorios.
Se plantea entonces la cuestión de la responsabilidad de quienes fabrican, venden o poseen armas y, en particular, su responsabilidad de destruir los excedentes, de tal suerte que con el tiempo el número total de armas disminuya en vez de aumentar.
No olvidemos la complejidad de este asunto. No estamos hablando de las armas prohibidas, sino de las armas corrientes sobre cuya necesidad de ser utilizadas por las autoridades públicas para defenderse y mantener el orden todos están de acuerdo. No se trata entonces de movilizarse contra un arma indiscriminada y particularmente cruel, de limitado valor militar, como fue el caso con las minas antipersonal. Con la cuestión de las armas pequeñas nos estamos adentrando en un terreno mucho más delicado en razón de su relación con la seguridad del Estado y con la soberanía nacional, así como con los intereses económicos en juego, nada despreciables.
Así pues, podríamos encontrar millones de razones para no involucrarnos en el asunto. Pero no podemos escudarnos en el argumento de que no se debe hacer nada porque la cuestión es demasiado complicada; no cuando todos coincidimos en que la cuestión es de una enorme importancia humanitaria. Sin embargo, es poco probable que estemos ante una iniciativa tan fuerte o bien coordinada como la campaña para prohibir las minas antipersonal. Existen demasiados puntos de vista e intereses diferentes entre los potenciales partidarios. Lo que necesitamos hacer es lograr un entendimiento común entre quienes son conscientes de la importancia de este problema y quieren tomar medidas al respecto. Para tal fin, debemos comenzar por organizar un continuo intercambio de información y de análisis y realizar, cada cierto tiempo, reuniones como ésta para participar en un diálogo útil. Así se puede construir y consolidar una plataforma que permita a las diferentes organizaciones involucradas tomar medidas acordes con su naturaleza específica que no descuiden sus prioridades.
*****
Jan Egeland es Asesor Especial de la Cruz Roja Noruega, Oslo.
*****
Notas de pie de página
1. Discurso de fondo del señor Cornelio Sommaruga, presidente del Comité Internacional de la Cruz Roja, RICR, no 133, enero-febrero de 1996, pp. 21-37.
2. Arms Availability and Violations of International Humanitarian Law and the Deterioration of the Situation of Civilians in Armed Conflicts, Informe, CICR y Cruz Roja Noruega, Ginebra/Oslo, 1998.
3. Ibíd.