La Ley no es tan buena como nos han dicho. Un examen atento y sustentado de las incoherencias en el texto de la Ley y de las talanqueras que encontrarรกn las vรญctimas del despojoย masivo de tierras en Colombia. ย
Tomado de: razonpublica.com
ย Entre dos aguas
Una vez sancionada la Ley de Vรญctimas y Restituciรณn de Tierras, tras la conciliaciรณn entre Senado y Cรกmara, queda aรบn pendiente el examen de constitucionalidad de la ley. Las expectativas sobre su aplicaciรณn se mueven entre dos aguas: ย
Por un lado los anuncios optimistas del presidente Santos, quien desde su discurso de posesiรณn prometiรณ que se saldarรญa la deuda histรณrica con las vรญctimas y que se restituirรญan las tierras despojadas a los desplazados.
Por otro lado las previsiones menos entusiastas y mรกs preocupantes de las propias vรญctimas del desplazamiento forzado y del despojo de tierras y territorios, muchas de ellas excluidas de entrada de la posibilidad de acudir a la ley.
A continuaciรณn harรฉ referencia a las principales dificultades identificadas para la aplicaciรณn de la ley y seรฑalarรฉ algunos de los retos que estarรญan presentes durante su vigencia.
Falla de origen
A finales del aรฑo pasado el gobierno radicรณ los proyectos de ley de vรญctimas y de tierras, con lo cual pretendiรณ materializar la voluntad de repararlas efectivamente. Pero el trรกmite de otras iniciativas como la Ley General de Tierras y Desarrollo Rural, y la reciente aprobaciรณn de la Ley Orgรกnica de Ordenamiento Territorial โdenominada la asignatura pendiente de la Constituciรณn Polรญtica de 1991โ permiten seรฑalar una falla de origen de la ley.
En efecto, el interรฉs de la denominada ley de vรญctimas y restituciรณn de tierras no ha sido el que deberรญa ser, es decir no busca reconocer el conjunto de violaciones a los derechos humanos, identificar los daรฑos causados y establecer mecanismos para hacer exigible su derecho a la reparaciรณn integral; mรกs bien se trata de que estas tierras se incorporen a la economรญa nacional, generando asรญ seguridad jurรญdica sobre el mercado de las tierras e aumentando la confianza inversionista.
Para probar lo anterior me bastarรญa con notar el hecho de que la restituciรณn material de las tierras despojadas a las vรญctimas del desplazamiento estรก condicionada a la obligaciรณn de desarrollar y culminar proyectos agroindustriales productivos que se encuentren en curso al momento de verificarse la restituciรณn formal de estas tierras [1].
Otro ejemplo: como medida protectora se establece la prohibiciรณn de enajenar el bien entre particulares durante los primeros dos aรฑos, pero eso sรญ, se permite la transferencia del bien al Estado, sin mediar perรญodo alguno, una vez formalizada la restituciรณn [2]. ย
En estas circunstancias hay pues un nexo no fortuito entre la Ley con su interรฉs en sanear y formalizar la titulaciรณn sobre tierras, y un modelo de desarrollo rural agroindustrial, la liberalizaciรณn del mercado de tierras y el aumento de la confianza inversionista, precisamente a travรฉs de mecanismos como la delimitaciรณn de la frontera agrรญcola y la promociรณn de zonas de inversiรณn o de desarrollo empresarial.
No son todos los que estรกn, ni estรกn todos los que son
El diagnรณstico sobre desplazamiento, despojo y abandono forzado que presentรณ recientemente el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural es contundente, pese a que presenta un sub-registro, segรบn admite el gobierno: son 2 millones de hectรกreas arrebatadas a 450 mil familias campesinas; 4 millones de hectรกreas abandonadas por miedo; 500 mil hectรกreas robadas al Estado y otras 500 mil en poder de la Direcciรณn Nacional de Estupefacientes (DNE) es decir, en el Triรกngulo de la Bermudas.
Luego de sucesivos actos de contriciรณn por parte del presidente y sus ministros ante la magnitud del despojo y los casi ridรญculos esfuerzos de gobiernos anteriores, las metas de este gobierno se concretaron en restituir โal menosโ 2 millones de hectรกreas despojadas o abandonadas forzadamente.
En principio se anunciรณ que estas tierras serรญan restituidas a los desplazados. Sin embargo de la Ley se desprende que quienes tendrรกn acceso a la restituciรณn no son todos los estรกn ni estรกn todos los que son.
-No estarรกn todos los que son, porque sรณlo podrรกn ser โtitulares del derecho de restituciรณnโ (la Ley emplea esta expresiรณn en vez de vรญctimas del desplazamiento, del despojo y el abandono forzado de tierras) las personas que hayan sido despojadas u obligadas a abandonar sus tierras entre el 1 de enero de 1991 y 10 aรฑos contados a partir de la fecha en que la Ley inicie su aplicaciรณn.
En el marco de esta delimitaciรณn temporal, las vรญctimas excluidas de las aplicaciรณn de esta ley se enfrentarรกn con los escollos de: ย
Una justicia ordinaria que sigue tan congestionada como siempre y que ademรกs no ha resultado adecuada para reconocer relaciones jurรญdicas diferentes de la propiedad sobre la tierra, y
Una jurisdicciรณn de โjusticia y pazโ que ha tenido resultados irrisorios: tras casi 6 aรฑos de gestiรณn ningรบn bien ha sido restituido integralmente a las vรญctimas del desplazamiento y el despojo de tierras.
-Y no son todos los que estรกn, porque en los procesos judiciales por supuesto han de jugar las pretensiones y oposiciones de los denominados โterceros de buena feโ o que demuestren tener alguna relaciรณn jurรญdica con la tierra, e incluso las de poseedores u ocupantes de no tan buena fe.
Es mรกs: la inversiรณn en la carga de la prueba y las presunciones de despojo que contempla la Ley, si bien reducen las formalidades y los costos para las vรญctimas, tienen tambiรฉn el riesgo de ser aprovechados por terceros que se presenten como vรญctimas o aรบn por los autores mismos del despojo (entre quienes se cuentan funcionarios de algunas entidades del Estado, modalidad que este gobierno reconoce bajo el nombre de โdespojo administrativoโ).
Lo bueno y lo malo
Varias disposiciones de la Ley favorecen el acceso de las vรญctimas al procedimiento para la restituciรณn, tales como: ย
La inscripciรณn de oficio en un registro especial de las tierras abandonadas o despojadas forzosamente,
La presunciรณn de despojo sobre las tierras inscritas en este registro, y
Un rรฉgimen probatorio de carรกcter sumario y donde la carga de la prueba estarรก en cabeza de quienes se opongan a las solicitudes de restituciรณn.
Otro aspecto favorable, al menos en el texto de la Ley, es la atenciรณn preferencial a las mujeres vรญctimas del despojo o abandono forzado de tierras en los trรกmites administrativos y judiciales. Aรบn estรก por verse si las disposiciones que buscan desarrollar este enunciado adoptaran realmente un enfoque diferencial basado en el derecho de las mujeres a la tierra y al territorio.
Al respecto, es necesario anotar que una de las principales falencias -actuales y estructurales- frente al reconocimiento de los derechos de las mujeres campesinas-, es el acceso a tierras y que aunque seria destacable la realizaciรณn efectiva de este derecho frente a casos individuales, no serรญa suficiente, pues la negaciรณn del derecho de las mujeres a la tierra deberรญa ser abordada de conformidad con su magnitud e impactos diferenciados, en tรฉrminos de polรญtica pรบblica.
Sin embargo, como era de prever y como estamos viendo, la sanciรณn de la Ley y el inicio de las solicitudes de restituciรณn serรกn acompaรฑadas por la criminalizaciรณn de lรญderes que exigen el derecho a la tierra y nuevas amenazas a la vida e integridad personal de las vรญctimas. Es un riesgo que podrรก agudizarse pues el procedimiento establecido en la Ley en muchos casos serรก controversial, o sea abierto a las oposiciones que puedan resultar de los distintos y complejos tipos de relaciรณn jurรญdica con la tierra.
Nuevas instituciones
En cuanto a las instituciones, la Ley crea una Unidad Administrativa Especial de Gestiรณn de Restituciรณn de Tierras Despojadas, especializada y adscrita al Ministerio de Agricultura, que tendrรก dentro de sus funciones: ย
Diseรฑar y administrar el Registro รnico de Tierras Presuntamente Despojadas y Abandonadas Forzosamente.
Acopiar pruebas sobre el despojo que serรกn presentadas ante los jueces competentes.
Pagar las sumas ordenadas en las sentencias a los terceros de buena fe.
Reconocer las compensaciones a las vรญctimas del despojo, cuando no sea viable la restituciรณn.
ย Ademรกs se atribuye competencia a los Tribunales Superiores del Distrito Judicial para decidir sobre la restituciรณn de tierras y la formalizaciรณn de tรญtulos, en los casos donde se aleguen dos o mรกs relaciones jurรญdicas de diferentes personas respecto a un mismo predio; por su parte, los Jueces Civiles del Circuito, especializados en restituciรณn de tierras, conocerรกn los casos donde no se presente oposiciรณn.
Respecto de los recursos necesarios para la aplicaciรณn de la Ley, se crearรก un Fondo adscrito a la Unidad Especial, y el ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Juan Camilo Restrepo, ha declarado que โel gobierno honrarรก los compromisos y gastos de la Ley de Vรญctimas y Restituciรณn de Tierras, bajo los parรกmetros de la sostenibilidad fiscalโ [3]. El mito de la quiebra del Estado por la reparaciรณn, argumento que hundiรณ el proyecto tramitado durante el gobierno Uribe y que al principio pareciรณ ser tambiรฉn el talรณn de Aquiles de la Ley, no serรก obstรกculo para su aplicaciรณn, pues โtal como lo explicรณ el ministroโ los costos unitarios de los reclamos se incorporarรกn cada aรฑo al presupuesto nacional, la duda razonable, respecto a esta anuncio estรก en la prevalencia que tendrรญa la sostenibilidad fiscal frente al derecho a la reparaciรณn integral de las vรญctimas.
Restituciรณn a medias y retorno inciertoย
La restituciรณn de tierras es la medida preferente para reparar a las vรญctimas del desplazamiento forzado y del despojo, pero en forma subsidiaria se establece una compensaciรณn o el pago de un valor equivalente. Ademรกs destaca la Ley que, en la medida de lo posible, la restituciรณn serรก โformal y materialโ.
La ley reconoce tambiรฉn el derecho al retorno, sin embargo, no se prevรฉn mecanismos que den participaciรณn a la comunidad en estos procesos, vacรญo รฉste que podrรญa atribuirse al alto porcentaje de personas desplazadas que en las encuestas al respecto dicen no desear el retorno a sus lugares de origen. Pero en la mayorรญa de los casos no se trata de un deseo caprichoso sino a la falta de condiciones para un regreso seguro.
En el escenario inaugural de los procesos adelantados al presentarse las primeras solicitudes de restituciรณn por parte de las vรญctimas, se mantiene la preocupaciรณn fundada por la protecciรณn de su vida e integridad personal, ante la criminalizaciรณn de los lรญderes campesinos por razรณn de su participaciรณn en procesos de exigibilidad del derecho a la tierra, aspecto que revela la continuidad del conflicto y el riesgo al que continรบan estando sometidas las vรญctimas del despojo al pretender materializar sus expectativas de reparaciรณn
Por otra parte, en el derecho internacional se reconoce que la restituciรณn de tierras es un derecho en sรญ mismo y no depende de que las vรญctimas retornen. Tienen tambiรฉn el derecho al retorno, pero lo uno es independiente de lo otro. Y asรญ, aรบn si no retornan, el Estado tiene la obligaciรณn de restituirles el derecho a la tierra que perdieron.
Cuando la vรญctima desea el retorno, el Estado debe velar para que รฉste se produzca en condiciones de seguridad, dignidad y sostenibilidad, facilitando asรญ, en muchos casos, la restituciรณn material de las tierras y de los territorios.
Se trata apenas de uno de los primeros pasos en el camino hacia el restablecimiento del proyecto de vida de las vรญctimas del desplazamiento forzado y del despojo y hacia el pleno ejercicio del derecho de los campesinos y campesinas a permanecer en sus territorios y decidir sobre sus propias posibilidades de desarrollo.
Este รบltimo derecho permanece invisible en la Ley de Vรญctimas y Restituciรณn de Tierras y ha sido negado manifiestamente en la Ley General de Tierras y Desarrollo Rural. ย ย
* Abogada Especializada en Derecho Penal, Sociรณloga de la Universidad Nacional, candidata a Doctor en Sociologรญa Jurรญdica del Externado de Colombia. Investigadora sobre โTerritorio, Migraciones y Desplazamiento Forzadoโ del Instituto Latinoamericano para un Sociedad y un Derecho Alternativos (ILSA).ย