No acaba de salir del horno el procedimiento para restituir tierras a las víctimas, cuando aparece un nuevo proyecto de ley para formalizar los títulos de propiedad masivamente y a toda velocidad. Un cuidadoso análisis jurídico prende las alarmas, pues todo indica que hay contradicciones.
Tomado de: razonpublica.com
Inoportuno y peligroso
Quienes se quejan de que la sección de restitución de tierras de la Ley de Víctimas es compleja van a sorprenderse cuando se enteren de un proyecto de ley que cursa en el Congreso, que pretende formalizar masivamente la posesión de propiedades rurales y urbanas a través de un procedimiento acelerado.
Se trata del Proyecto de Ley No. 258 de 2011 (Senado) radicado por Eduardo Enríquez Maya, cuyo objeto es establecer un procedimiento para formalizar la propiedad y otorgar título de propiedad a quien tiene posesión material sobre un bien inmueble, urbano o rural, con el fin de “garantizar mayor seguridad jurídica en los derechos sobre inmuebles, impulsar el desarrollo rural sostenible y prevenir el despojo o abandono forzado de tierras”.
Este proyecto es inoportuno y peligroso, así fuera bien intencionado. Además de hacer aún más complejo el panorama legal, al crear más mecanismos y rutas para acceder a la propiedad de la tierra, invade la órbita de los procesos transicionales de restitución dispuestos por la Ley de Víctimas con un procedimiento que no necesariamente garantiza el mejor interés de quienes han sufrido el despojo de sus tierras.
Las propuestas
El Proyecto busca crear dos mecanismos:
En primer lugar, un procedimiento abreviado para otorgar títulos de propiedad a quienes demuestren la posesión material durante al menos diez años de bienes inmuebles urbanos o rurales que no excedan una Unidad Agrícola Familiar (UAF). La posesión no debe haber sido producto de la violencia, el despojo o el abandono forzado.
Quedan exceptuados de este procedimiento los predios que:
Sean de uso público o que tengan el carácter de inalienables, imprescriptibles o inembargables.
Se encuentren en zonas declaradas como de alto riesgo no mitigable identificadas en los Planes de Ordenamiento Territorial (POT).
Se encuentren en zonas de reserva forestal.
Se encuentren en resguardos indígenas o propiedades colectivas de comunidades negras.
Estén ubicados total o parcialmente en terrenos afectados por obra pública.
Se encuentren sometidos a procedimientos administrativos agrarios de titulación de baldíos, extinción del derechos de dominio, clarificación de propiedad, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, deslinde de tierras de la Nación, de comunidades indígenas o afro-descendientes, o de delimitación de sabanas o playones comunales.
Estén destinados a cultivos ilícitos o hayan sido adquiridos como resultado de esta actividad.
El procedimiento, oral y con una sola audiencia, será conducido en primera instancia por los juzgados civiles municipales y promiscuos municipales, y en segunda instancia por los juzgados civiles del circuito. Las personerías y la Procuraduría Judicial Agraria y Ambiental estarían encargadas de asegurar que no se vulneren los derechos en el proceso, para lo cual el Gobierno deberá proporcionarles los recursos necesarios para atender esta función. Una vez emitida la sentencia, los juzgados deben enviarla a las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos (ORIPs) y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) para que procedan al registro, el cual no tendrá ningún costo.
En segundo lugar, el Proyecto crea la “conciliación prejudicial” de derechos patrimoniales sobre inmuebles urbanos y rurales, que sin necesidad de que se haga a través de escritura pública, ya constituirá título suficiente de propiedad. Esta conciliación podrá adelantarse en las personerías municipales, en las notarías o ante conciliadores especiales, que podrán ser estudiantes de último año de derecho.
En los lugares en donde el Gobierno esté adelantando el Programa Nacional de Formalización de la Propiedad Rural, los conciliadores deberán tener como prueba de identificación de los predios los informes técnicos jurídicos del Gobierno y, en donde éstos no existan, podrán usar cualquier prueba que consideren pertinente.
Las razones
Según la exposición de motivos, el Proyecto se presentó sobre la base de tres postulados fundamentales:
La formalización de la propiedad es necesaria para reactivar el mercado de tierras. Siguiendo al economista peruano Hernando De Soto, la ponencia sostiene que en países como Colombia el capital concentrado en la propiedad agraria no puede ser transformado en riqueza debido al sistema informal de propiedad.
La formalización es una medida de prevención del despojo. Con base en los datos de la II Encuesta de Verificación de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Desplazamiento, la ponencia advierte que gran parte de la población despojada tiene títulos precarios sobre sus bienes, lo cual fue clave para facilitar los procesos de desposesión.
La formalización es un componente fundamental de la política integral de tierras. La ponencia destaca que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ha iniciado un Programa de Formalización de la Propiedad Rural, que requiere de un proceso judicial más ágil, rápido y económico que los actuales procedimientos ordinarios.
En paralelo a la Ley de Víctimas
Si bien los argumentos esbozados por el Proyecto son legítimos, su problema fundamental radica en que no hay razón para añadir un nuevo mecanismo al ya de por sí nuevo procedimiento previsto para la restitución de tierras. Además, el proceso de restitución que crea este proyecto tiene menos garantías que las dispuestas para los desplazados en la Ley de Víctimas.
La acción de restitución que esta Ley prevé ya estipula el principio de seguridad jurídica para garantizar la titulación de la propiedad sobre los predios.
Dentro de su carácter transicional, la acción de restitución, estipula condiciones más favorables para las víctimas que la simple agilidad o gratuidad del procedimiento, pues incluye presunciones y cargas probatorias flexibles que facilitan el acceso a la justicia;
La acción de restitución será decidida en primera o segunda instancia por Tribunales Agrarios, los cuales debido a su integración colegiada (varios magistrados) y su jerarquía brindan mejores garantías de autonomía, seguridad y legitimidad que los jueces municipales y de circuito;
La acción de restitución previene la legalización del despojo a partir de un sistema administrativo centralizado que investiga los antecedentes de los predios para evitar que sean titulados a personas distintas a sus titulares legítimos;
La restitución no es solo una medida material: hace parte de un conjunto de medidas destinadas al reconocimiento y dignificación de las víctimas.
Graves riesgos
Ahora bien, podría decirse que el proyecto del senador Enríquez Maya complementa la acción de restitución, pues no se dirige a la población que ha sido desplazada sino a quienes actualmente trabajan la tierra pero carecen de títulos jurídicos sobre ella.
Este argumento es válido pero insuficiente para eliminar el riesgo de una legalización masiva de tierras después de décadas de despojos masivos y muchas veces sistemáticos.
Algunos de los riesgos que el Proyecto de Ley no tiene en cuenta suficientemente son los siguientes:
En zonas donde los actores armados han permeado la institucionalidad pública, no parece muy sensato otorgar la competencia para decidir temas tan sensibles como la propiedad de la tierra a los jueces municipales, que pueden estar sujetos a presiones locales;
Sin información consolidada y confiable sobre cómo se ha traspasado la tierra en los últimos años, es muy alta la posibilidad de legitimar los despojos mediante la titulación a victimarios, sus testaferros o beneficiarios;
En aras de garantizar la celeridad de los casos, en el procedimiento se restringe (casi se prohíbe) que los jueces realicen inspecciones a las propiedades que van a titular, lo cual eleva el riesgo de adjudicaciones indebidas;
A pesar de que el Proyecto hace la salvedad de que en cualquier momento las víctimas de despojo podrán solicitar la nulidad de estas titulaciones, en el proceso judicial no hay ninguna favorabilidad o prelación hacia las víctimas, como sí lo establece la acción de restitución;
El que se pueda anular el proceso cuando haya prueba de que los derechos de las víctimas han sido vulnerados, confirma el riesgo de que las titulaciones que prevé este proyecto resulten prematuras;
Al excluir las zonas de reserva forestal, el Proyecto deja por fuera al menos la mitad de la extensión de tierras que pretende adjudicar;
El Proyecto delega competencias sobre representación judicial a las personerías, sin evaluar si están en capacidad de asumirlas;
Primero, información confiable
Estas razones llevan a pensar en que, si bien formalizar la propiedad rural es una medida necesaria y loable, hacerlo de manera apresurada y sin coordinación con los procesos pensados para revertir el despojo, puede llevar a injusticias mayores que las que pretenden corregirse.
El proceso de restitución de tierras que está por comenzar es ya una tarea titánica que pondrá a prueba la capacidad del Estado para recuperar la institucionalidad en este campo y empezar a saldar algunas de las deudas históricas con el campesinado y las víctimas del conflicto.
Por ello, sin perder este renovado ánimo por la democratización de la tierra en el país, bien valdría la pena empezar con la restitución y construir así un sistema de información confiable sobre predios y derechos, y dar paso luego a la formalización masiva de quienes merecen que el Estado y la sociedad los reconozcan como propietarios de la tierra que trabajan.
* Investigador del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia.
