Transformaciones territoriales y acuerdos especiales de territorialización de la paz

por

Camilo Gonzalez Posso

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*Aparte de la videoconferencia en el Diplomado Internacional, Colombia fuera de Colombia. 15 de abril de 2024

PARÁGRAFO 7o. Los acuerdos, acuerdos parciales y protocolos que se pacten en el marco de los diálogos y negociaciones de paz del Gobierno nacional con grupos armados al margen de la ley, que tengan por propósito la consecución y la consolidación de la paz, constituyen una política pública de Estado, por tanto, es deber de las autoridades garantizar los mecanismos e instrumentos a su alcance tendientes a su cumplimiento.

Los acuerdos parciales tendrán que cumplir en toda circunstancia los deberes constitucionales del Estado o leyes vigentes y serán vinculantes en tanto se ajusten a estos preceptos.

4.1. El enfoque territorial en la Paz Total adquiere características particulares en la política del actual gobierno. Se parte de la concepción del territorio como sistemas socio ecológicos, culturales, económicos y ambientales. Lo territorial incluye la indisoluble articulación de lo urbano y lo rural, de lo local, regional y nacional. De modo que las transformaciones territoriales se entienden como cambios para el bienestar, el buen vivir y la democracia, en armonía con el medio ambiente, la vida en todas sus formas y la realización efectiva de los derechos humanos. Esta definición de lo territorial se aleja de las visiones extractivistas o del ordenamiento en función de infraestructura física o de la dotación de bienes y condiciones para privilegios y prioridad solo de  las grandes inversiones. El enfoque territorial es indisoluble del bienestar poblacional y del desarrollo sostenible, endógeno, con la gente que lo habita.

4.2. En el programa de gobierno y en los planes de desarrollo se le ha dado importancia central al ordenamiento territorial teniendo en mente al agua, articulado con la seguridad humana y la justicia social, la equidad y solidaridad interregional, el derecho a la alimentación, la productividad y la acción climática y el derecho a la paz implicado con la política de Paz Total (PND 2022  – 2026, artículo 3).

4.3. Las transformaciones territoriales comprometen a todos los sectores de la sociedad y del Estado, a las organizaciones sociales, empresariales y autoridades y servidores públicos nacionales y territoriales. Son componente esencial de la construcción de paz en la fase actual y en el post conflicto completo que se tiene como propósito.

4.4.  Todas las iniciativas de transformación territorial parten del supuesto de disminución de violencias, respeto a la población civil y a los protocolos y acuerdos de cese al fuego. Los acuerdos especiales, parciales, para la aplicación de las normas del DIH y garantías en derechos humanos, también tienen sentido territorial para la participación libre, pluralista y diversa de las organizaciones civiles. En las mesas de negociación se ha avanzado en definiciones, pero existen interpretaciones distintas sobre aspectos fundamentales relativos a las obligaciones del DIH. Por esto se requiere darles vida a los acuerdos especiales de aplicación y seguimiento en cada uno de los temas. Ya se han hecho avances en lo que se refiere al respeto a la vida de la población civil y de los inermes e indefensos, a la no toma de rehenes y proscripción del secuestro, no desplazamiento forzado ni confinamiento, respeto a la misión médica y a los bienes de beneficio colectivo y esenciales para la vida de la gente; el desminado y la proscripción del uso de artefactos de destrucción indiscriminada es otra de las prioridades en las transformaciones territoriales.

4.5. Un componente especial de esas transformaciones territoriales son los acuerdos parciales de transición y los acuerdos de fin de los conflictos armados en sus particularidades, lugares y tiempos. Como señala la ley, esos acuerdos parciales pueden incluir “disposiciones de carácter humanitario” y otros “que tengan por propósito la consecución y consolidación de la paz” (Ley 2272/2022, parágrafo 6 del artículo 3).

Los acuerdos especiales parciales para transformaciones territoriales en medio de conversaciones hacia el fin del conflicto son aquellos que suscriben las partes y que tienen como ámbito de acción inicial zonas en las cuales se registra una presencia recurrente entre 2017 y 2022, de alto impacto del grupo armado desde antes del inicio de conversaciones con el actual gobierno. Son zonas de débil presencia de agencias del Estado, con fuertes dinámicas de economías ilegales y de corrupción, en las cuales el grupo armado ha logrado imponer condiciones económicas, políticas y militares a sectores considerables de la población; al tiempo, por su capacidad político militar, en esas áreas el grupo armado irregular ha logrado limitar la acción institucional imponiendo un régimen arbitrario mediante la violencia armada, la intimidación y la cooptación.

4.6. La territorialización de la paz incluye la formación de Regiones de Paz, territorios de paz y en fases avanzadas, o al final de las negociaciones, la formación de Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), como Zonas de Ubicación Temporal, según lo acordado en el Acuerdo Final de Paz (Ley 2272/2022, Art.8). En el proceso, según diferencias regionales y disposición de los componentes de los actores armados, se puede avanzar en transformaciones territoriales con problemáticas y ritmos distintos, pero todas en el propósito común de ofrecer mejores condiciones humanitarias, de vida y derechos a las comunidades y sectores de la población.

Las Regiones de Paz son áreas priorizadas para la implementación planes territoriales y de acuerdos parciales dentro de las cuales se desarrollan programas o proyectos de transformación socioeconómica y de seguridad humana de dos tipos: los que requieren compromisos en la mesa de negociación y por otro lado aquellos que corresponde planear y ejecutar a las entidades del Estado en forma independiente de negociaciones de paz o de procesos socio jurídicos.

Los planes de transformación en Regiones de Paz articulan, en una zona intermunicipal, los planes territoriales y planes sectoriales definidos en los procesos participativos correspondientes. Incorporan los procesos asociados a acuerdos parciales delineados en las mesas de conversaciones de paz de modo que se facilite su   implementación.

La implementación estos acuerdos parciales construidos con participación de las comunidades en el área específica de cada caso, se facilita con un plan de acción, denominado Maqueta de Paz, que integra la inversión pública y establece presupuestos, responsabilidades, gerencia, cronogramas y demás componentes de la planeación y acción transformadora.

4.7. Los acuerdos especiales – parciales de transformaciones territoriales se ubican como parte de la transición desde situaciones de alta conflictividad armada a la vigencia del Estado Social de Derecho, vinculando al proceso, con la gradualidad necesaria, a los actores armados en diálogos de paz, a las comunidades, organizaciones sociales, económicas y a la institucionalidad estatal.

4.8. Un objetivo clave de las transformaciones territoriales y la territorialización de la paz es el desmonte de las economías ilegales, –  ofreciendo alternativas a la población que se encuentra atrapada en ellas –  la acción contra el narcotráfico, la minería ilegal y depredadora, contra la deforestación y  los delitos ambientales.

4.9. Las transformaciones territoriales en general y los acuerdos especiales territoriales en las mesas de paz se conciben como estrategias civiles que requieren desescalamiento radical de violencias y en particular las asociadas a conflictos armados. El ambiente más propicio se da en condiciones de cese al fuego y de hostilidades a la población.

4.10. Los principales sujetos transformadores son las organizaciones sociales, culturales, empresariales y económicas de la población, las comunidades y pueblos. La relación población – Estado  social es la llave de esas transformaciones y condición de la legalidad de las inversiones. Por esto, y por el objetivo de las transformaciones, es condición indispensable la intervención de las organizaciones y autoridades territoriales con plena autonomía, libertad de organización, expresión y movilidad, con plenas garantías democráticas para la participación libre, informada y con capacidad de concertación de convenios y proyectos con las agencias del Estado.

4.11. Esta delimitación no disminuye el papel de los integrantes de las organizaciones armadas como coadyuvantes en los territorios en los cuales tienen alta presencia. Es importante que los integrantes de las organizaciones armadas en condiciones de diálogo de paz con el gobierno intervengan en los proyectos transformadores y lo hagan sin armas ni uniformes. De conformidad con el avance de los acuerdos hacia la paz es pertinente que, según sus actitudes y capacidades, los integrantes de las organizaciones armadas se incorporen como transformadores, en asociaciones productivas, culturales, ambientales.

4.12. Un asunto que requiere atención especial es la formulación de planes de acción para transformaciones territoriales en zonas de alta presencia de grupos armados que están en diálogos de paz y condiciones de cese al fuego y de hostilidades a la población. Las mesas de diálogo de paz cumplen su papel contribuyendo en los lineamientos generales y propiciando condiciones a la libre participación en los territorios escogidos. Al mismo tiempo esos planes de acción deben resultar de la concertación entre las organizaciones sociales, agentes empresariales y de economía popular y las entidades del gobierno responsables de la ejecución de presupuestos públicos.

4.13. De acuerdo con lo dicho, en las transformaciones territoriales se diferencian:

1. Aquellas que se proyectan en zonas de alta presencia de los grupos armados en proceso de paz;

2. Las que promueven el Estado y los gobiernos en áreas de conflictos armados sin acuerdos de paz y sin diálogos políticos.

3. Las que ejecuta el gobierno y las entidades del Estado en los territorios de plena presencia y acción de las instituciones y de las organizaciones sociales y empresas productoras de diversa escala.

Para el conjunto de las transformaciones formuladas en el programa de gobierno y en los planes de desarrollo, el eje está en el tercer tipo de transformaciones, que se dirigen al 80% de los municipios, con el 90% de la población del país. Pero es esencial que se articulen con la territorialización de la paz y la ejecución de acuerdos parciales, sin que ello signifique condicionar la acción del Estado y las transformaciones a lo que es propio de las mesas de negociación.

4.14. Para las transformaciones territoriales es fundamental el avance en la democracia participativa, la reforma rural y urbana, en macroregiones y subregiones, en ordenamiento territorial y ambiental, considerando, entre otros:

  • el empoderamiento de los sujetos sociales y productivos, con impacto colectivo en aumento del bienestar y del poder popular autónomo;
  • emprendimiento empresarial, con desarrollo sostenible y endógeno;
  • creciente acción institucional, transparente, no corrupta y con recursos suficientes;
  • desescalamiento de violencias, con seguridad humana y fortalecimiento de la justicia y del monopolio de la fuerza en el Estado;
  • fortalecimiento de los sistemas ecológicos con su diversidad, la gente y el respeto a la vida;
  • el impacto positivo en la transición energética soberana y justa, y en respuestas a la crisis climática.

4.15. En las zonas con intensos conflictos armados en donde no opera un cese al fuego el objetivo central es cumplir con estos criterios generales, protegiendo a la población, a sus líderes y organizaciones, a la institucionalidad territorial, fortaleciendo al tiempo las economías legales, la acción de la justicia y de la fuerza pública.

4.16. En todos los casos la presencia institucional incluye el papel de la fuerza pública y de todas las entidades que concurren en los objetivos de la seguridad humana, de la seguridad territorial y ciudadana, en la ejecución de los planes de desarrollo territorial, en los planes de acción para la territorialización de la paz y la transformación de economías ilegales.

4.17. La viabilidad de los acuerdos parciales de transformación depende del momento del proceso de diálogo y negociación y de la valoración que hagan las partes sobre el cambio en la correlación de poderes signifique su planeación y puesta en marcha.  Cada una de las partes en una negociación de paz dará pasos de transformaciones en las condiciones territoriales teniendo en cuenta las ventajas que ellas les den para sus objetivos políticos y económicos. El punto de referencia es un escenario sin ventajas militares y con ganancias políticas equivalentes.

La situación óptima para esos acuerdos parciales en los territorios de alta presencia de grupos armados supone haber llegado a la decisión de transitar a las definiciones del acuerdo de terminación del conflicto armado. En esa situación se pueden diseñar procesos de cambio de condiciones de existencia de las poblaciones en zonas críticas específicas, modificación de las finanzas ilegales del actor armado, debilitamiento militar a cambio de fortalecimiento político y organizativo, en la transición al acuerdo final y el post conflicto.

4.18. En fases iniciales de las negociaciones de paz se pueden hacer acciones demostrativas sobre transformaciones en territorios de alta presencia del grupo armado irregular a condición de que los acuerdos parciales permitan una ruta en la cual ganan las comunidades y no se modifica la correlación de poderes entre el actor armado y los actores institucionales, sociales y económicos que intervienen. Las partes pueden ganar en un escenario en el cual toda ganancia los empuja al acuerdo de paz.

En esas fases iniciales las acciones demostrativas que significan alto beneficio para las comunidades y la sociedad, pueden exigir al actor armado ceder espacios en zonas de alto control o incidencia con la expectativa de tener compensaciones por protagonismo político regional, nacional y con la comunidad internacional.  Las inversiones en esos territorios, que el gobierno busca concertar con organizaciones sociales y de productores locales, contribuyen a fortalecer la presencia institucional y a debilitar las economías ilegales. Para el avance hacia la paz se requiere que la presencia institucional y las inversiones empoderen sujetos autónomos y dinámicas de no violencia y paz. Esa iniciativa choca con la pretensión del actor armado de capitalizar los beneficios de los proyectos institucionales fungiendo como promotor y organizador del proceso desde la formulación participativa, a la ejecución y reparto de rentas. A las tensiones inevitables se suma la definición de la forma y oportunidad de la presencia de la fuerza pública en territorios en donde ha estado ausente o con actividad precaria por largo tiempo. Así que el reto es construir una metodología que resuelva semejante ecuación de modo que el resultado sea un gana – gana para todos los protagonistas, incluyendo  salvaguardas en beneficio de la población en caso de crisis o suspensión del proceso de conversaciones hacia un acuerdo de paz.

Es difícil pensar un escenario en el cual solo gana poder una de las partes o en el cual se piden concesiones unilaterales sin contraprestación. Más probable es una ruta en la cual ganan las comunidades y las partes solo emulan en ofrecerles mayores beneficios.

5. Transformaciones territoriales en zonas o subregiones de alto impacto del narcotráfico, minería depredadora y otras economías ilegales asociadas a grupos armados irregulares

5.1. La construcción de paz en medio del conflicto requiere ofrecer oportunidades de vida digna a las poblaciones que viven en regiones dominadas por economías ilegales y por su entrelazamiento con poderes económicos y políticos que cohabitan en un modo de reproducción basado en la violencia. La dimensión regional anuda lo rural y lo urbano en cadenas de valor y poder. En esas economías conviven en alianza mafias, empresarios y agentes estatales corruptos, grupos armados paramilitares y grupos armados con pretensiones políticas. El lugar común de la convivencia son las rentas …

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