Recomendaciones para el desarrollo de comunidades energéticas
*Natalia Orduz Salinas
El Ministerio de Minas para la conformación de comunidades energéticas debe revisar al menos 18 mil postulaciones a la convocatoria pública que abrió con la expedición Decreto de comunidades energéticas. Este proceso se está llevando a cabo sin que se haya publicado ningún documento de política pública que analice con detenimiento las condiciones para garantizar la sostenibilidad de estos proyectos en el largo plazo. En la página web del Ministerio de Minas hay una línea de tiempo que culmina en el inicio de la implementación de los proyectos. Sin embargo, ¿qué pasará después? Este texto alerta sobre el riesgo de que el actual gobierno inaugure proyectos novedosos, pero que no los dote de las condiciones para que perduren en el tiempo, con lo que se podrían generar múltiples daños a las comunidades, además de detrimento patrimonial.
El Ministerio de Minas cuenta con un portal sobre comunidades energéticas, en el que presenta el Decreto que las reglamenta parcialmente, un documento didáctico llamado “ABC”, un enlace para las postulaciones y un mapa que muestra los potenciales energéticos de las distintas regiones. También muestra en un esquema que enuncia cuatro pasos de las CE que no son claros (se habla de una incubadora que no se define) y que sólo van hasta el inicio de la implementación de las CE.
En este portal no hay información adicional de la política pública sobre comunidades energéticas. Puede ser que el gobierno haya comenzado a mapear las iniciativas mientras terminaba de regular las Comunidades Energéticas. Sin embargo, ni siquiera hay lineamientos estratégicos más generales que son necesarios para garantizar el éxito de su implementación como, por ejemplo, el financiamiento, las alianzas con actores privados, el involucramiento de autoridades regionales y locales, los mecanismos de participación de las comunidades, los enfoques diferenciales, entre muchos otros.
Ante la ausencia de información pública sobre los diagnósticos, identificación de riesgos, ponderación de soluciones, fijación de metas y objetivos, y formulación de estrategias y planes, este documento pone sobre la mesa algunos temas que deben ser debatidos y resueltos antes de que se comiencen a invertir recursos públicos en las comunidades energéticas.
- El diseño de la política de CE debe estar orientado a los fines para las que fueron creadas
El gobierno está mapeando las propuestas de comunidades energéticas para comenzar a apoyar los diseños de las soluciones energéticas y contratar operadores que puedan ponerlas en funcionamiento. El reto grande, sin embargo, no está en instalar las tecnologías en diferentes rincones del país, sino en generar las condiciones para que perduren en el tiempo y logren, efectivamente, los objetivos normativos de las comunidades energéticas. Se espera que las CE resuelvan problemas estructurales sociales, ambientales y energéticos. Por lo tanto, el diseño de las CE debe estar orientado a que logre cumplir estos objetivos, porque de lo contrario no sólo no estarían contribuyendo a cumplirlos, sino que estarían menoscabando los bienes jurídicos que protegen.
Los objetivos sociales
Entre los sociales, el Decreto 2236, espera que con ellas se logre “aumentar la cobertura del servicio de energía y garantizar el acceso de las poblaciones vulnerables a este servicio”, “demoratizar la energía”, “ofrecer unas condiciones económicamente asequibles al servicio de energía, especialmente, aquellas que experimentan condiciones de vulnerabilidad”. En otras palabras, las CE deben satisfacer el derecho de las comunidades al servicio público de energía, así como deben responder al artículo 13 de la CP que le ordena al Estado tomar acciones en favor de las comunidades vulnerables.
A las CE, entonces, se les confiere el deber de satisfacer derechos de las comunidades (servicio de energía y equidad). Por esta razón, es imprescindible que estén adecuadamente diseñadas y que se garantice su sostenibilidad: su fracaso podría significar una vulneración por parte del Estado de estos derechos.
Si bien esta figura les confiere autonomía a las comunidades en la generación y uso de la energía, el Estado no deja de ser garante de la satisfacción de los derechos. A falta de lineamientos claros, existe el riesgo de que el Estado descargue en las comunidades su responsabilidad de garantizar la cobertura del servicio público de energía.
Existen experiencias de instalación de soluciones fotovoltaicas en territorios apartados, en los que las comunidades han terminado usando los paneles como mesas o los han vendido o intercambiado por otras mercancías. Esto puede ocurrir porque se averían y no hay opciones de hacerles mantenimiento o porque las soluciones energéticas no logran satisfacer las necesidades de la población que vuelve a inclinarse por plantas Diesel.
Los objetivos ambientales
Por otro lado, el Decreto establece una serie de objetivos ambientales como “descarbonizar la economía”, “fomentar o promover modelos de desarrollo energéticos respetuosos con el medio ambiente y “generar procesos de aprovechamiento eficientemente y socioambientalmente responsable de los potenciales energéticos y renovables regionales”.
Estos objetivos son igualmente importantes dentro de las estrategias más amplias del gobierno en materia de transición energética y ambientales. Ante la ausencia de una política pública, no es claro cómo realmente las CE van a contribuir de manera efectiva a estos objetivos. La descarbonización de la economía implicaría que las CE estén vinculadas a modelos productivos. Esto implica una serie de innovaciones muy interesantes, pero también retadoras que deben ser diseñadas estratégicamente y en alianzas con otros actores. Así como se mapean posibles comunidades energéticas, sería igualmente importante comenzar a identificar actores del sector privado, universidades u otros que puedan encadenarse a estas comunidades y generar proyectos productivos que realmente descarbonicen la economía.
Por otro lado, la ausencia de reglamentación tampoco permite conocer cuáles son las estrategias para que los modelos energéticos sean respetuosos con el medio ambiente. Que sean energías renovables, per se, no es suficiente. Si bien estas energías no producen GEI, sí requieren minerales estratégicos y energía fósil para su producción, de manera que no aprovecharlas de manera eficiente generaría un detrimento ambiental. Además de garantizar la sostenibilidad de los equipos energéticos – que no se dañen y se desperdicien-, el respeto con el ambiente debería basarse en un paso valores agregados que las CE puedan traer a la protección el entorno ambiental como cambios culturales fomentados por medio de generar nuevos vínculos comunitarios con la energía, y el uso de la misma para impulsar procesos de cuidado ambiental como viveros, huertas, agroecología, educación ambiental, cuidado de cuencas entre otros, y un diseño adecuado de la instalación de equipos que no riña con los servicios ecosistémicos y el paisaje.
Los objetivos energéticos
El Decreto establece también algunos objetivos energéticos como “aumentar la eficiencia energética evitando las pérdidas de energía mediante la proximidad del lugar de generación de energía al lugar del consumo”, “descentralizarla generación, el almacenamiento y el consumo de energía hacia las comunidades” y “aumentar la confiabilidad del sistema”.
Todo esto es cierto si las CE funcionan en el mediano y largo plazo, y si no solamente se descentralizan las soluciones tecnológicas, sino el conocimiento y las capacidades para atender los daños, hacer mantenimiento y garantizar la sostenibilidad de los sistemas. La descentralización es un objetivo importante, pero ante la ausencia de un documento de política pública, no es claro cómo el Ministerio también descentraliza sus funciones en las autoridades regionales y locales, que puedan acompañar a las comunidades energéticas. Hasta el momento, las CE parecieran ser una relación bilateral entre el Ministerio de Minas y Energía y cada comunidad.
Tampoco son conocidos los criterios para la complementariedad de las fuentes energéticas en zonas no interconectadas. Es importante que la política establezca criterios para que las CE tengan la suficiente capacidad de no sólo dar un cubrimiento parcial del servicio de energía, sino que realmente sean una solución a la pobreza energética de las comunidades. No basta con que puedan contar con energía unas horas al día o para usos básicos, porque con ello se les condenaría a la pobreza energética o a compensar con uso de plantas que usan combustibles fósiles.
- La necesidad de articular las CE con otras políticas públicas y autoridades
Hasta la fecha, el liderazgo en CE lo tiene el sector mineroenergético. Por la diversidad de sus objetivos y actores, sin embargo, el diseño y la implementación de la política requiere necesariamente la articulación con otras políticas públicas y con otros sectores.
Las CE tienen un componente social que el Decreto reconoce en su gran diversidad, porque incluye distintas formas de actores y formas de organización social. El Decreto, en esta manera, es incluyente. Sin embargo, esta diversidad implica necesariamente la adopción de enfoques diferenciales en el análisis de la viabilidad de las CE y la elaboración de estrategias.
En el caso de los pueblos étnicos, es relevante evaluar el marco de derechos diferenciales de tal manera que se diseñen e implementen las CE conforme a ellos. Entre otros, es necesario discutir la necesidad de realizar la consulta previa para cada proyecto. Este es un derecho fundamental que debe ser respetado frente a cualquier medida que afecte directamente a las comunidades y que debe estar orientado a salvaguardar los demás derechos fundamentales al territorio y la integridad cultural. Si bien se puede suponer que las CE son beneficiosas para las comunidades, es necesario respetar el derecho de consulta previa para definir los significados, aclances e impactos en los territorios y la cultura, de tal manera que contribuyan a los planes de vida o de desarrollo propio de las comunidades.
En este proceso es importante que hagan parte entidades garantes de los derechos de los pueblos étnicos como el Ministerio del Interior, el Ministerio de la Igualdad, la Defensoría del Pueblo o la Mesa Permanente de Concertación, entre otros. En el diseño de la arquitectura institucional para esta política pública deben identificarse estas articulaciones. De la misma manera, pueden existir proyectos impulsados por mujeres, por víctimas, por jóvenes o por otras poblaciones diferenciadas que requieren también un acompañamiento experimentado.
Las CE deberían estar articuladas a procesos más amplios de la transición energética, y no ser sólo iniciativas aisladas entre sí. ¿Cómo dialogan las CE con otros procesos de generación y uso de la energía en los mismos territorios? ¿Cómo se articulan entre sí las distintas capas de la política de transición energética? Por ejemplo, ¿qué relación pueden tener las comunidades energéticas con los procesos de cierre minero y transición productiva en el norte del país?
De la misma manera, las CE pueden articularse a otras banderas del gobierno como ser el motor de las iniciativas de economía popular, de la bioeconomía o los usos sustentables de la biodiversidad, y de la agroecología. También pueden diseñarse los criterios de focalización con criterios de ordenamiento alrededor del agua y favorecer ciertas cuencas que requieren reconversiones productivas más sostenibles.
- Reflexiones a partir del caso La Estrecha
Existen algunas experiencias previas que pueden dar luces sobre los factores que pueden arriesgar o garantizar la sostenibilidad de las comunidades en el largo plazo. A partir del análisis del caso de La Estrecha, en Medellín, es posible identificar algunos retos.
Este ha sido uno de los casos más sonados en prensa y calificados como exitosos. Un grupo de familias de Medellín entrega la energía producida en los techos de algunas de sus viviendas a la red interconectada y esa energía es descontada de su factura. Las familias se ahorraron, durante el tiempo que duró este piloto, un porcentaje significativo de la factura de energía.
Es importante aclarar que se trató de un proyecto piloto enmarcado dentro de un proyecto académico de la Escuela de Ingeniería de Antioquia y que se realizó con el apoyo de EPM. Esta Universidad tiene un componente investigativo fuerte en temas de energía y ha logrado conseguir fondos para estos proyectos.
La comunidad fue muy receptiva al proyecto y se comprometió con él una vez se puso en marcha y quedó tan satisfecha que después de terminarse el piloto, se constituyó como una persona jurídica para poder continuar. Sin embargo, poner a andar el andamiaje técnico, jurídico, burocrático y comunitario no es sencillo y sin los esfuerzos de la Universidad y EPM no habría sido posible.
Uno de los factores de éxito, entonces, es el acompañamiento permanente y comprometido, al menos durante el tiempo que duró todo el montaje y un año de operación. Este acompañamiento incluye capacitaciones, asesorías, montaje, exploración de las posibilidades legales, trámites burocráticos, seguimiento, mantenimiento etc. Por eso, la política pública de CE debe prever acompañamientos consistentes y duraderos y que no sólo sean financieros y técnicos, sino también educativos, legales, administrativos etc. ¿Tiene el Ministerio la capacidad de acompañar miles de procesos con la dedicación necesaria? La política pública debe cuantificar estos esfuerzos y encontrar alternativas de actores que puedan apoyarlos, como autoridades locales, universidades, agencias de cooperación y empresas privadas, entre otras.
En el caso de La Estrecha se ve el enorme potencial que pueden tener las instituciones educativas en estos procesos. La política pública de CE podría alentarlas a incursionar en estos proyectos y fortalecer centros de investigación y semilleros de pensamiento en diversas carreras que catalicen estos procesos.
En este caso también fueron importantes las empresas involucradas: EPM, Erco y Neo, ambas parte del — de EPM. La primera se encargó de la generación de la energía y del mantenimiento de los equipos y la segunda de la comercialización. El apoyo ed estas dos empresas que están en un catalziador de innovación fue relevante. Por ejemplo Neo prestó un servicio que por lo general sólo ofrece a empresas, en el que aporta innovaciones digigales como una aplicación que indica los patrones de consumo de energía desagregada por horas y electrodomésticos. Este fue un valor agregado al proyecto que conscientizó a las familias sobre sus usos de energía, de manera tal que las impulsó a ser más austeras y racionales.
Acercar este tipo de emprendimientos a las comunidades es deseable, pero es más difícil entre más distantes se encuentren los proyectos. Por eso, la política pública de CE debería fortalecer el surgimiento de estas empresas en todas las regiones del país e involucrarlas como actores importantes en estos procesos.
Del lado de la comunidad, el factor de éxito principal fue la estabilidad de las relaciones y la cohesión social. Esta estabilidad está dada en parte porque todos son propietarios de sus casas y porque viven ahí desde hace décadas. De esta manera, los lazos de confianza son fuertes y la comunidad se arriesgó al experimento compartiendo todos los riesgos, pero también las opciones de éxito con sus vecinos.
Este grupo de vecinos quiere seguir produciendo energía para vendérsela al sistema. Para ello se configuró como una persona jurídica y negoció con EPM la adquisición de los páneles. Cada familia hace un aporte en esta compra y las ganancias se reparten por igual, pero los dueños de las casas en las que se encuentran los techos ganan el doble. La comunidad ahora se entiende a sí misma como una empresa que venderá energía conforme a los precios de la bolsa de energía y repartirá las ganancias entre las familias.
Por ahora, la comunidad no tiene un proyecto comunitario alterno en el que podría invertir las ganancias de la venta de energía. Este carácter societario de la nueva configuración de la comunidad no tiene nada de reprochable, pero sí puede retar en algunos otros casos las lógicas comunitarias, en las que los proyectos comunes no deberían en virtud de competir en el mercado de la energía y repartir las ganancias entre sus socios.
La comunidad estará definida por la vecindad y la historia común, pero ahora también por un negocio. Este nuevo carácter de la comunidad puede ser muy exitoso, pero en todo caso podrá haber impactos positivos o negativos en las dinámicas sociales y culturales del vecindario. Sería muy interesante indagar en algunos años cómo se adaptó la comunidad a este nuevo tipo de vínculos y de proyecto colectivo.
La política pública de CE debería analizar casos comparables en otras partes del mundo y establecer un marco de Acción Sin Daño para preservar o incluso fortalecer las dinámicas comunitarias no pecuniarias en la implementación de comunidades energéticas cuyo fin sea la generación de energía para la venta. En caso de que se introduzcan lógicas de mercado, sería interesante prever un espacio de fortalecimiento comunitario para la fijación de reglas de juego, de resolución de conflictos y de visión comunitaria más allá de los ingresos. Esto es importante en todos los procesos comunitarios, pero quizás especialmente en los indígenas o afrocolombianos, en donde la integridad cultural es un bien jurídico importante.
En conclusión: este caso de piloto de comunidad energética fue exitoso porque reunió una serie de condiciones favorables: dos actores con solidez técnica, financiera y misional que propusieron el proyecto y lo acompañaron durante tres años y una comunidad estable, con propiedad sobre sus inmuebles y sólidas relaciones de confianza que fue receptiva y comprometida.
Por otro lado, el piloto dejó a la comunidad con la voluntad de asociarse para producir energía y venderla al sistema bajo las reglas y condiciones de un mercado oligopólico, lo que sin duda es una posición desaventajada. La comunidad está probando un nuevo proyecto común en el que hay una asociación de integrantes para la venta de energía y la distribución de las ganancias entre las familias. La comunidad está dando este salto de manera voluntaria, autónoma y consciente para un nuevo modelo de relacionamiento, en el que ya no contará con el apoyo de la universidad. Sin embargo, sería interesante un acompañamiento que pueda ayudarles a afrontar posibles riesgos de convivencia, de resolución de conflictos o de asesoraría para el encadenamiento de estas ganancias a otros proyectos que agreguen valor colectivo.
- Las dificultades en la Colombia real
En La Estrecha se reunieron condiciones favorables que no son comunes en el resto del país. Por eso, es interesante el ejercicio de pensar medidas para mitigar o enfrentar la ausencia de estas condiciones. Por ejemplo, las siguientes:
- Cuando no hay derechos formales sobre la tierra o sobre los inmuebles en donde operará la comunidad energética. Un caso interesante podría ser un terreno que se encuentre en extinción de dominio, por ejemplo, y que la decisión final esté aún pendiente, comunidades urbanas que se encuentren en arriendo, comunidades étnicas cuya propiedad no haya sido reconocida o formalizada.
- Procesos comunitarios emergentes o inestables: el conflicto armado, las dinámicas de desplazamiento forzado y otras situaciones han golpeado la cohesión social y cultural de muchas comunidades. La CE puede dinamizar o catalizar procesos de reconstrucción de vínculos, pero esto debe ser entonces un objetivo explícito. Para eso es importante que las CE se construyan de manera participativa, articulada y entusiasta, y se reconozcan los roles de todos los integrantes, y la función de la energía dentro del tejido comunitario.
- Insuficiente apropiación de la tecnología y del sentido e la CE por parte de la comunidad: puede ser que las comunidades estén absorbidas por otros problemas (la subsistencia, los grupos armados etc.) y no prioricen el proyecto de comunidad energética. Debe haber mecanismos suficientes para que las comunidades se involucren y comprometan. Entre ellos, que el Estado no les imponga un proyecto ajeno a sus necesidades o desconectado de sus expectativas, y que las comunidades también aporten recursos (esfuerzos económicos o tiempo y trabajo) para sacar adelante los proyectos.
- Aislamiento de los proyectos: si los proyectos se diseñan en zonas desconectadas de otros proyectos similares y de proveedores de servicio de mantenimiento, es muy difícil que sean sostenibles. En caso de averiarse los equipos, las comunidades terminarán dándoles otro uso. Por eso, es importante que la política pública prevea mecanismos de no sólo conectar las comundiades con una fuente de energía, sino con proyectos similares y empresas, universidades o autoridades que estén disponibles e interesadas para apoyarlas en estos casos. Para eso es importante crear incentivos para que estos actores se interesen en apoyar los proyectos en zonas apartadas, y desarrollo de las condiciones regionales para las comunidades energéticas, lo que podría llevar a pensar más que el apoyo a experiencias aisladas, conjuntos de condiciones favorables, redes de actores y comunidades energéticas en diferentes regiones del país.
- Ausencia de otras fuentes confiables de energía: en zonas apartadas, puede ser que la tecnología prevista para la CE no sea suficiente para satisfacer sus necesidades energéticas. Para esto es necesario entonces planear cómo la comunidad va a complementar su demanda energética y apoyar estas soluciones ojalá de manera ambiental y socialmente sostenible, para garantizar así el derecho a la energía y los objetivos de la transición energética justa.
- Ausencia de asesoría cualificada de las comunidades: de la oportunidad de que el gobierno financie comunidades energéticas pueden aprovecharse actores inescrupulosos que se aprovechen del desconocimiento de las comunidades para asesorarlas a presentar al gobierno comunidades energéticas y sacar de ahí un beneficio propio. Las comunidades energéticas tienen un límite de producción de energía para evitar que grandes generadoras de energía se apropien de esta figura. Sin embargo, puede ser que grandes generadoras terminen usando a muchas comunidades para provecho propio o también puede ser que se formen intermediarios que quieran beneficiarse. La política pública debe contener medidas para mitigar este riesgo.
La política de CE debe, con base en la experiencia del IPSE y del Ministerio de Minas y Energía, y con la asesoría de universidades, organizaciones y comunidades, identificar todos los obstáculos que enfrentará la implementación de las CE para encontrar oportunamente los mecanismos que permitan superarlos.
- Aprendizajes de las energías comunitarias
Las energías comunitarias, diseñadas implementadas completamente de abajo hacia arriba por comunidades y organizaciones, pueden dar luces sobre factores necesarios para la sostenibilidad de estos proyectos. Las energías comunitarias incluyen, pero no se limitan a tecnologías apropiadas por comunidades e insertadas en sus comunidades de acuerdo con sus propias necesidades energéticas. La Escuela de Energías Comunitarias, una iniciativa de varias organizaciones sociales del país (entre ellas Censat Agua Vivas y Comunidades Setaa) promueve el uso de soluciones fotovoltaicas, estufas eficientes, biodigestores y deshidatadores solares.
Juan Pablo Soler, de comundidades Setaa, explica algunos factores relevantes que ayudan a que estas tecnologías se enraícen en las comunidades:
- La energía debe generar un valor agregado para que el proceso sea apropiado. No basta con suplir necesidades energéticas básicas, sino con que la energía producida pueda fortalecer un proceso productivo.
- Las energías deben anclarse en procesos organizativos sólidos, no en familias. De esta manera, deben tener beneficios colectivos, no sólo familiares o individuales.
- Es necesario que la comunidad participe activamente en todo el proceso: desde cavar el hueco para el biodigestor hasta operar, reparar, mantener.
- La energía debe resolver necesidades de las comunidades, identificadas por ellas mismas, y debe fortalecer sus potencialidades. Por eso, las soluciones energéticas deben ser variadas y no incluir solamente una tecnología, sino varias, y la articulación de ellas con los demás procesos económicos, sociales, ambientales y culturales de la comunidad.
- Se debe pensar en “canastas energéticas” es decir, un paquete de insumos que en conjunto favorezcan a la comunidad no sólo en términos medibles por vatios. Por eso, si hay un apoyo de cooperación o de subsidio del gobierno, no debe focalizar sólo la tecnología energética, sino el conjunto de insumos que la comunidad necesita para producir un nuevo andamiaje energético útil. De esta manera, el éxito no se mide sólo por energía producida o por emisiones evitadas, sino por las variables en las que la comunidad quiere avanzar.
- En la comunidad Setaa ven las energías comunitarias como cuatro cosechas: la cosecha de sol, la cosecha de agua, la cosecha de relaciones y la de energía humana. La articulación de todas trae protección ambiental, fortalecimiento de vínculos, apropiación del proceso y autonomía energética.
- En estos procesos es importante vincular a la niñez y a las instituciones educativas. Estas formas de generación de energía se vuelven un núcleo de aprendizaje para todas las materias, para la consciencia ambiental y para fortalecer los vínculos con la naturaleza y su cuidado.
Estas reflexiones surgen a partir de varios años de trabajo con energías comunitarias, por lo que deberían ser un insumo importante en el desarrollo de la política.
La política, además, debería incluir a las comunidades energéticas y evaluar las posibilidades de apoyarlas (mediante créditos, formalización de tierras, capacitaciones, fortalecimiento de redes) y replicarlas en distintas escalas.