En buena hora el presidente Gustavo Petro desmontó la propuesta de ley del ministro Luis Eduardo Montealegre sobre convocatoria a una constituyente para cambiar toda la Constitución Política de Colombia. En el discurso pronunciado por Petro en la Plaza de Bolívar, el 24 de noviembre de 2025, quedó desautorizada esa iniciativa del ahora exministro, cuando escuchamos que no se considera como dado un proyecto de ley para definir objetivos, composición, tiempos y que todo eso será considerado en el comité promotor que deberá estar integrado por delegados de organizaciones sociales. En realidad sonó como un exabrupto que el ministro Montealegre entregara como cosa decidida ese proyecto que proponía la muerte de la Constitución del 91, definía de una toda la arquitectura y hasta una composición semicorporativa.
Se ha abierto entonces una deliberación nacional para el impulso de un proceso constituyente y la conformación de un poder constituyente que sea capaz de crear las condiciones necesarias para que se convoque a una constituyente parcial en el otro gobierno, el que comenzará en agosto de 2026; todo bajo los procedimientos constitucionales que señalan el papel del constituyente primario, el del Congreso de la República y el control de la Corte Constitucional.
Sobre el tema de un proceso constituyente he escrito algunos artículos cada vez que se ha hablado de completar en una Asamblea Constituyente las tareas incompletas o de recuperar lo perdido por las contrareformas impuestas por el neoliberalismo en los últimos 35 años. Aquí retomo lo escrito en medio del “estallido social” en 2021, que puede ser de utilidad en el debate actual.
Pacto reconstituyente o crisis destituyente
Los debates sobre un proceso Reconstituyente para un nuevo pacto en esta década
Camilo González Posso
18 de septiembre 2021
Tomado del libro Algo grande va a pasar en este pueblo, capítulo sobre el Pacto Reconstituyente
Todos los caminos conducen a la misma conclusión: se abre paso en Colombia un proceso Reconstituyente que puede llevar a la adopción de las reformas legales y constitucionales, necesarias para superar la crisis crónica y múltiple que vive Colombia. Y ese proceso depende en primer lugar de la continuidad de la movilización social y de movimientos societales que se concreten en nuevas acciones multitudinarias y en la multiplicación de poderes desde la base de la sociedad. En segundo lugar el proceso Reconstituyente requiere pactos políticos que se logren en sintonía con la movilización social y al unísono de la crisis del régimen y del debilitamiento de las fuerzas de la ultraderecha.
… En Colombia las iniciativas de convocatoria a otra constituyente han sido debatidas en la última década en circunstancias extremas. En las conversaciones iniciadas en La Habana entre el gobierno y las FARC EP en 2012, se debatió la idea de llevar a una Constituyente los acuerdos de paz para su refrendación y para la construcción de la institucionalidad básica de su implementación. Esa opción fue descartada y el gobierno impuso la realización de un referendo que resultó fallido. También se ha considerado la hipótesis de convocatoria a una Constituyente para una segunda ronda de acuerdos de paz que cierren definitivamente las confrontaciones armadas con el ELN, con otros reductos insurgentes y, de otro lado, con los sectores del régimen que persisten en iniciativas de guerra y de paramilitarismo.
Las propuestas de Constituyente hechas desde el Centro Democrático han sido reacciones ante el avance de procesos judiciales por parapolítica o investigaciones por complicidad con el paramilitarismo. Así ocurrió en 2020 cuando, por unos días, fue privado de la libertad el expresidente Álvaro Uribe Vélez. En ese momento el CD propuso en declaración oficial una Constituyente para reformar el sistema de justicia, y en particular a las cortes, con la idea de crear una sola corte y licuar de paso procesos penales incomodos. En palabras de la senadora Paloma Valencia,
“Se necesita una constituyente para crear una corte única que permita unificación, claridad y anule el sentimiento de trampa que muchos colombianos piensa. Una sola corte con magistrados íntegros donde no haya ninguna puerta giratoria con la política y que renuncien a cualquier vínculo electoral”.[9]
Al momento del Paro Nacional del 21 de noviembre de 2019 y de las protestas en la mayoría de las ciudades de Colombia, el alcalde electo de Medellín habló de la posibilidad de una constituyente como alternativa a la crisis. En la carta dirigida al presidente Iván Duque, Daniel Quintero señaló que la Conversación Nacional entonces convocada debería considerar la convocatoria a una constituyente,
“El andamiaje institucional actual no permite llevar a cabo las reformas que requiere el país. La gente está en la calle porque siente que merece un futuro diferente. Las regiones están atrapadas en un modelo centralista; el Congreso ha fallado en reformarse; la justicia está estancada y los escándalos de corrupción no paran. El campo lleva décadas esperando reformas que le permitan desarrollarse; el desempleo aumenta y los empresarios encuentran todo tipo de barreras para crecer”.[10]
A diferencia de la situación en Chile, en Colombia la Constitución Política de 1991 es defendida por los partidos de oposición, independientes e incluso por casi todos los de la coalición de gobierno como pacto marco de la sociedad. Los sectores democratizantes que quieren fortalecer el Estado Social de Derecho temen que una constituyente, así sea pensada para un temario parcial, una vez en funcionamiento cobre mayor autonomía y se pongan en peligro logros democráticos que siguen vivos en la Constitución del 91.
Ronda el fantasma del referendo de 2016 cuando por estrecho margen ganó el No al pacto de paz firmado en La Habana y Cartagena en julio de ese año y algunos sectores que fueron decisivos en la asamblea constituyente temen volver a barajar las cartas en un escenario incierto.
Antonio Navarro Wolf (2021), quien fuera presidente de la Asamblea Constituyente, expresa recurrentemente esos temores y en esta ocasión volvió a advertir que “La idea de que una asamblea constituyente ‘siempre’ produce reconciliación es equivocada. Fue cierta en 1991, pero hoy puede ser más polarizadora, con consecuencias en la Constitución, no es una buena idea”.
Detrás de afirmaciones se concluye con razón que no corresponde a este periodo histórico matar la Constitución Política de 1991, pero esa buena tesis no puede obviar la necesidad de hacer una valoración de la crisis institucional y de ingobernabilidad que se ha mostrado en medio de la pandemia y la catástrofe social, ni tampoco de las dimensiones de la insubordinación social y sus potencialidades transformadoras. Con frecuencia prima la percepción pesimista de la continuidad de un panorama de equilibrio de fuerzas o de predominio político de los partidarios de la contrareforma. Asalta el temor de que se facilete el plan de la ultraderecha en Colombia que ha sido explicita en el propósito de refundar la patria cambiado la misma constitución, desmontando las cortes, estableciendo un congreso clientelista unicameral, fortaleciendo la privatización de lo público y el corporativismo, imponiendo los principios ultra conservadores sobre la familia, los temas sexuales, el prohibicionismo, la eutanasia, el laicismo, las restricciones a la libertad, los avances en democracia participativa y derechos étnicos, las soluciones negociadas para la solución de conflictos armados y construcción de paz, la justicia transicional, etc, etc.
Todos esos temores no logran negar que en Colombia se está gestando un proceso Reconstituyente, aunque una constituyente no tiene cabida en la coyuntura actual. En medio de la crisis actual se ha mostrado la vigencia y fortaleza de la Constitución Política y también la necesidad de una nueva ola de reformas de fondo que cierren las grietas abiertas por el régimen autoritario y los sectores neoconservadores/neoliberales. Se esta gestando lo que llaman los académicos un “momento constituyente” con potencialidades en lo que resta de esta década y cuyo desenlace dependerá de la dimensión de la movilización social, de los resultados electorales y de las respuestas a la recesión y catástrofe social y económica en medio de la pandemia y en la postpandemia.[11]
Ese proceso Reconstituyente puede ser impulsado en el próximo cuatrienio por una gran alianza que parta de reconocer los avances de la Constitución de 1991 y la necesidad de darle mayor fuerza al Estado Social de Derecho y a la democracia participativa de solidaridad.
Como ha señalado Armando Novoa García, exmagistrado y expresidente de la Comisión Legislativa de 1991, “a pesar de que tenemos 55 reformas, salvo la de la reelección inmediata ninguna ha logrado quebrarle la columna vertebral a la Constitución. Le han quebrado unas vértebras, pero no la columna vertebral en su conjunto”. Novoa no desconoce la posibilidad de procesos constituyentes o de una “nueva ola constitucional” en la próxima década:
“Siguiendo la idea de Bruce Ackerman, he dicho que no todo momento constituyente desemboca en una nueva constitución. Un momento constituyente- como el caso colombiano- puede desembocar en un reclamo para que se aplique la Constitución vigente y por eso la particularidad nuestra de que hay que hablar de gobiernos “constituyentes”.
Aplicar la Constitución vigente es un punto de partida pero el otro parte de reconocer que la Constitución ha caído en manos del régimen y su presencia en la vida de la sociedad ha quedado en asuntos clave al arbitrio de gobiernos de turno. Siguiendo la metáfora de Novoa, a la columna vertebral de la constitución le han quebrado varias vertebras y al cuerpo entero le han disminuido funciones por lo que requiere una rehabilitación y piezas nuevas para que se complete la tarea iniciada en 1991 de edificar en el Estado Social de Derecho y la democracia participativa y de solidaridad capaz de superar el régimen que dejó incólume la constituyente de 1991, como advirtieron en su momento los constituyentes Álvaro Gómez Hurtado y Carlos Lleras de la Fuente. Durante 30 años hemos repetido la advertencia que ellos hicieron cuando dijeron que “hemos cambiado la constitución pero no el régimen”, ahora “le entregamos el niño a Herodes”.
Entre paréntesis. La categoría régimen se refiere a la alianza hegemónica del poder económico, político, mediático, cultural que agrupa a la elite del establecimiento integrada por partidos, grandes empresarios, dueños de medios de comunicación masiva, mafias, lavadores de activos, intelectuales orgánicos y burócratas al servicio de corporaciones. Una definición similar tenía Álvaro Gómez Hurtado quien decía que “hay países que, por encima del orden constitucional, crean un régimen. Lo que los anglosajones llaman “establecimiento”. Se trata de un sistema de aprovechamiento de posibilidades de mando y de los gajes del poder que crea una superestructura de connivencias, que maneja la política e influye en todos los vericuetos de la vida civil. Está constituido por entidades privadas, por grupos no regulados, por compromisos económicos y también por instituciones que integran el sistema constitucional. Todos ellos participan, no en virtud de su importancia, sino de la magnitud de los provechos repartidos. No es un conjunto de solidaridades lo que les da cuerpo, sino un conglomerado de complicidades” (Gómez A, 1995, El gobierno esta “preso” del régimen)[12]
No hay que olvidar que la Constitución Política de Colombia resultó como un pacto entre diversos entre los cuales pusieron su sello los socialdemócrata -liberales, los socialconservadores, los neoliberales y el clientelismo bipartidista. En medio de la crisis, la constituyente aprobó una nueva carta política modernizante, democratizante y de vanguardia en el continente, que enterró a la que estuvo vigente y fue remendada desde 1886. Sobre sus virtudes se ha escrito mucho y ha sido referente en los procesos constituyentes en varios países de Latinoamérica.
También se ha escrito sobre sus limitaciones tal como lo reseñamos en el libro Memorias de la Democracia, a los 20 años de la Asamblea Constituyente[13]. Pero se ha escrito menos sobre la neutralización de muchos de los principios y normas socialdemócratas- liberales en 30 años de gobiernos y Congresos con hegemonía del régimen clientelista, corporativista, neoconservador/neoliberal. Las conquistas sociales y democráticas plasmadas en la Constitución de 1991 son muchas y han sido defendidas por movimientos, partidos y por los controles de la Corte Constitucional y de otras cortes. Pero por los intersticios neoliberales y de captura corporativa se han multiplicado reformas constitucionales y leyes que han sido la realidad dominante de los gobiernos.
La ola contrareformista que dominó hasta 2016 ha sido contrarestada por el constitucionalismo de paz y el andamiaje legal que definió el acuerdo de paz de 2016. Podría decir que el proceso Reconstituyente tiene en su ruta crítica los ajustes constitucionales y legales que se diseñaron en ese pacto de paz para ampliar la democracia, el reformismo social y garantizar justicia, verdad, reparación y garantías de no repetición. A esa ruta le faltan señales importantes para la transición a una paz más completa, estable y duradera. La agenda de cambios institucionales para la paz sigue pendiente en muchos aspectos y se ha convertido en otro campo de antagonismo entre las fuerzas progresistas democratizantes y las promotoras de la contrareforma.
En la crisis actual se han mostrado las consecuencias de un ejercicio del poder en contravía del Estado Social de Derecho que se definió como columna vertebral del ordenamiento institucional en Colombia. Lo que está primando es el desequilibrio de poderes y la reproducción de gobiernos sustentados en la imposición del poder ejecutivo y de los partidos del régimen.
Las normas sobre la elección de magistrados, funcionamiento de los órganos de control, Defensoría del Pueblo, Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de Nación se han mostrado tolerantes con la subordinación al ejecutivo, al clientelismo y a la jerarquía de los partidos de gobierno.
El autoritarismo se ha entronizado convirtiendo en norma políticas de seguridad para la guerra a viejos y nuevos enemigos internos y externos.
La fuerza pública de conjunto se ha militarizado y se ha hecho evidente la insuficiencia de la definición constitucional sobre competencias, justicia y controles de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.
La justicia continua en crisis crónica sin lograr superar la ineficiencia, desequilibrios del sistema y los altos índices de impunidad. La crisis de la justicia no se podrá superar sin una reforma democrática de la rama.
La impunidad es la regla para los aforados que llegan a la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes, para los civiles poderosos responsables de crímenes de estado, de guerra y lesa humanidad.
La garantía de los derechos humanos ha quedado al arbitrio de las reglas fiscales manejadas por el ejecutivo y está condicionada por el andamiaje legal neoliberal declarado exequible.
El ordenamiento territorial y la efectiva descentralización han sido postergados. Con maniobras legales y hasta con decretos se impone el centralismo y de atenta contra la territorialidad étnica.
La obligación de la paz y de la implementación de los acuerdos firmados, es sustituida por los programas de partido y la reiteración de estrategias de guerra.
El sistema electoral es controlado por los partidos de gobierno y dominado por el clientelismo, las mafias y la corrupción.
La corrupción, el poder de las mafias y del paramilitarismo, que forman parte del régimen, siguen en el ADN del ejercicio del poder del Estado sin ser contrarrestados con instrumentos constitucionales y legales suficientes.
El Estado corporativo y la captura de las instituciones por los poderes económicos se ha impuesto por encima de la democracia representativa y son insuficientes los mandatos constitucionales y legales de equidad, de la democracia en los medios de comunicación, de progresividad de la tributación y de la no corrupción en los grandes contratos del Estado.
No puede dejarse de lado el que la crisis múltiple que se ha expresado en las movilizaciones de los últimos años y en el Paro Nacional de 2021, incluye el choque del andamiaje institucional y del régimen con la necesidad de responder a los problemas de la salud y la vida frente a las pandemias y catástrofes que precipitan esta civilización depredadora. El conservadurismo niega la urgencia de responder con nuevos instrumentos institucionales a los problemas del cambio climático, a la contradicción exacerbada entre el modelo de globalización multinacional neoliberal y la Madre Tierra, o si se quiere la biosfera y la vida en el planeta.
En Colombia, como en muchos países, las instituciones, regímenes y gobiernos que han mantenido la hegemonía están en crisis ante la emergencia de movimientos societales transformadores como los de la mujer y la diversidad sexual, los ambientalistas, los defensores de los derechos étnicos, la revolución anti hegemónica de la inteligencia y el conocimiento.
Todo este panorama muestra la urgencia en Colombia de nuevos pactos sociales respaldados por cambios constitucionales y legales.
En esta coyuntura no puede olvidarse tampoco la existencia de fuertes tensiones por los intereses en juego desde el contrareformismo de ultraderecha que pretende lograr las mayorías suficientes para cambiar pilares de la carta política, controlando no solo el Congreso de la República sino también la Corte Constitucional mediante reemplazos con magistrados más afines a sus proyectos de “refundación de la patria”.
El contrareformismo tiene en la mira los acuerdos de paz suscritos en 2016, el desmonte del sistema de justicia transicional incluida la Jurisdicción Especial para la Paz, las garantías políticas para los reincorporados, las reformas de apertura democrática, de reforma rural integral, la propiedad colectiva, el capítulo étnico y políticas sobre el problema de las drogas.
El proceso constituyente se pondrá al orden del día en el próximo cuatrienio, como contrareforma si en las elecciones se da un triunfo de la alianza entre la derecha y la ultraderecha, o como Reconstituyente si la balanza se inclina a la izquierda y centro izquierda tanto en las presidenciales como en las elecciones de congresistas. La mejor opción es un nuevo reformismo en los marcos de la actual constitución. El mecanismo puede ser por tramite ordinario de leyes reconstituyentes de contenido socialdemócrata – liberal, de actos legislativos democratizantes como los definidos en el Acuerdo de Paz y otros en la línea de profundizar la democracia. También cabe pensar, en un escenario de alternancia o pacto democrático y de paz, en la convocatoria a una asamblea constituyente parcial según los términos que define hoy la Constitución Política de Colombia.
Cabe recordar que el artículo 376 de la Constitución Política establece que,
Mediante ley aprobada por mayoría de los miembros de una y otra cámara, el Congreso podrá disponer que el pueblo en votación popular decida si convoca una Asamblea Constituyente con la competencia, el período y la composición que la misma ley determine.
Se entenderá que el pueblo convoca a la Asamblea, si así lo aprueba, cuando menos, una tercera parte de los integrantes del censo electoral. La Asamblea deberá ser elegida por el voto directo de los ciudadanos, en acto electoral que no podrá coincidir con otro. (…).
Esto significa que toda iniciativa de Asamblea Constituyente requiere un pacto político que permita la aprobación de la ley de convocatoria por mayorías calificadas de ambas cámaras y que indica el temario y alcance de las reformas debe pasar por el control de la Corte Constitucional de modo que sea declarada ajustada a los mandatos de la constitución vigente.
Se entiende que en Colombia no existe un procedimiento constitucional para derogar la constitución de 1991 ni para introducir artículos que impliquen su sustitución. No hay que olvidar que la Corte Constitucional declaró inexequible la ley de convocatoria a un referendo, aprobada por el Congreso de la República para instituir la reelección presidencial por segunda vez.
En la sentencia C- 141/10 la Corte indicó que esa institucionalización de la segunda reelección significaría una “sustitución constitucional” y el desequilibrio completo de los poderes públicos.
De modo que en Colombia sólo es posible un cambio de Constitución, para aprobar una nueva, mediante un golpe de Estado o un acto revolucionario extra institucional. Esas opciones extremas no están al orden del día. Pero desde la ultraderecha algunos piensan que pueden llegar a una nueva constitución debilitando el control de la Corte Constitucional de modo que deje pasar reformas sucesivas que vayan desnaturalizando la vigente.
Todos los caminos conducen a la misma conclusión: se abre paso en Colombia un proceso Reconstituyente que puede llevar a la adopción de las reformas legales y constitucionales, necesarias para superar la crisis crónica y múltiple que vive Colombia. Y ese proceso depende en primer lugar de la continuidad de la movilización social y de movimientos societales que se concreten en nuevas acciones multitudinarias y en la multiplicación de poderes desde la base de la sociedad. En segundo lugar el proceso Reconstituyente requiere pactos políticos que se logren en sintonía con la movilización social y al unísono de la crisis del régimen y del debilitamiento de las fuerzas de la ultraderecha. Si en las elecciones de 2022 no se expresa un cambio sustancial en la relación de fuerzas, antes de llegar a un momento constituyente democratizante se pasará por una fase de desequilibrios y fluctuaciones caóticas y por tentativas de contrareforma y recomposición del régimen con exacerbación de violencias.
camilogonzalezposso@gmail.com
[1] Presidente del Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz . Exministro de Estado.
[2] Resumen de datos en: https://ail.ens.org.co/wp-content/uploads/sites/3/2021/06/9-06-21-Informe-presentado-por-el-Comite-Nacional-de-Paro-a-la-CIDH-9-de-junio-de-2021.pdf; ver también el informe de Indepaz y Temblores ONG a la CIDH en https://indepaz.org.co/informe-de-temblores-ong-e-indepaz-a-la-cidh/
[3] En el artículo El paro después del paro intento mostrar la matriz de procesos que podría ayudar a una comprensión integrada de la insubordinación social en Colombia en 2021. Se puede consultar en www.indepaz.org.co y en https://indepaz.org.co/colombia-en-el-borde-del-caos-puede-evitar-otra-guerra/
[4] Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2021, Proyecto de Ley de inversión social. Consultar en https://cuestionpublica.com/descarga-el-texto-del-proyecto-de-ley-de-la-nueva-reforma-tributaria-de-ivan-duque/
[5] Caracol TV, 2021, Entrevista de Alejandra Villamizar al precandidato presidencial Juan Carlos Echeverri.
[6] Novoa Armando, 2021, consulta ren https://indepaz.org.co/30-anos-despues-a-pesar-de-55-reformas-la-constitucion-del-91-mantiene-su-identidad/
[7] Consultar en https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=65335
- Tramite obligatorio y concertado en un diálogo genuino de normas que den respuesta a los pliegos presentados en el paro por los diversos sectores.
- Disolución del ESMAD y reforma de la policía que garantice su carácter civil, la desmilitarización, respeto a los derechos humanos y adscripción al Ministerio del Interior.
- Acogida de buena fe de las recomendaciones de la CIDH y de organismos internacionales sobre la garantía al derecho a la protesta, el rechazo a la violencia y al uso desproporcionado de la fuerza por parte del Estado.
- Implementación integral del Acuerdo Final de Paz, asignado a todos sus componentes los recursos y presupuesto necesario para acelerar y actualizar la ejecución. Avance en la ruta de solución pacífica negociada y de construcción de una paz más completa. Defensa del Sistema Integral de verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición y de la restitución de tierras y bienes a los campesinos y pueblos étnicos desposeídos.
- Cambio del modelo extractivista neoliberal y de energía fósil. Adopción de la agenda urgente de respuesta al cambio climático, descarbonización, no deforestación, defensa de la Amazonía y las Zonas de Reserva Forestal.
- Reforma que garantice el derecho a la salud en condiciones de equidad, igualdad, universalidad, reemplazando la ley 100 de 1994.
- Reforma Tributaria democrática para responder a la crisis y al transito a la postpandemia sin nuevos impuestos a los sectores más empobrecidos, ni a la clase media y para fortalecer la pequeña y mediana empresa, obras públicas y planes de empleo, educación, salud, vivienda y seguridad social.
- Plan de urgencia social que incluya una renta básica para las familias en pobreza monetaria extrema y medidas especiales de seguridad alimentaria, prevención y protección frente a la pandemia y la crisis social.
[9] Paloma Valencia, agosto 4 de 2020. Consultar en https://www.elpais.com.co/politica/centro-democratico-propone-asamblea-constituyente-para-reformar-la-justicia.html
[10] Daniel Quintero propuso una constituyente el 24 de noviembre de 2019. Consultar en https://www.semana.com/confidenciales-semanacom/articulo/daniel-quintero-propone-una-asamblea-nacional-constituyente/641925/
[11] Ver entrevista a Catalina Botero, No estamos en un momento constituyente. En https://www.semana.com/nacion/articulo/plebiscito-para-la-paz-catalina-botero-habla-de-marchas-estudiantiles/498010/ ; también Botero, Uprimny, Carrillo en Hora 20 de Caracol Radio, https://alacarta.caracol.com.co/programa/hora_20/?autoplay=false
[12] Citado en González C, 2012. Memorias para la democracia y la paz: veinte años de la Constitución Política de Colombia. https://babel.banrepcultural.org/digital/collection/p17054coll4/id/2/
[13] González C, 2012. Memorias para la democracia y la paz: veinte años de la Constitución Política de Colombia. https://babel.banrepcultural.org/digital/collection/p17054coll4/id/2/
